Etter den kalde krigens slutt har FNs Sikkerhetsråd blitt den institusjonen som fremfor noen kan gi militær intervensjon legitimitet.
”The strongest is never strong enough to be always the master, unless he transforms strength into right, and obedience into duty” (Rousseau, Le contrat social, chap. III).
Etter den kalde krigens slutt har FNs Sikkerhetsråd blitt den institusjonen som fremfor noen kan gi militær intervensjon legitimitet. Selv i tilfeller hvor det ikke var teknisk nødvendig, synes det å ha vært viktig for den intervenerende part, slik tilfellet var med USA og dets allierte under den første Gulf-krigen.
Hvorfor har et slikt mandat blitt så viktig? Er det fordi mektige stater trengte det skinn av å opprettholde internasjonal rett et mandat kunne gi for å stagge kritikk mot maktbruk? Er det fordi et mandat fra Sikkerhetsrådet opprettholder og reproduserer det internasjonale rettsystemet og sementerer en gitt beslutningsprosedyre? Eller er det fordi et slikt mandat er et uttrykk for at det foreligger en rettferdig sak, fordi Sikkerhetsrådets vurderinger er bygget på rettferdighet og på etiske avveininger?
“Krig i vestlig politikk blir i stadig større
grad vurdert som et etisk anliggende.”
Vi skal først se på to ulike tilnærminger til forholdet mellom maktbruk og internasjonal rett: realisme-modellen og positivisme-modellen. Jeg vil deretter argumentere for at ingen av modellene kan forklare utviklingen i sikkerhetspolitikk fra 90-tallet og fremover. I stedet ser det ut til at krig i vestlig politikk i stadig større grad blir vurdert som et etisk anliggende, en tendens som griper tilbake til ”rettferdig krig”-tradisjonen og dens kriterier for maktanvendelse. Spørsmålene blir: Var det rett å intervenere i Kosovo for å forhindre et mulig folkemord? Var det riktig å fjerne en diktator som Saddam Hussein?
Realisme
For at en lov skal bety noe, må den håndheves – og da er militær makt avgjørende. Realistene mener derfor at det egentlig ikke er noe skille mellom makt og rett, og at internasjonal rett bare reflekterer maktforholdene i verden til enhver tid. Empirisk var det antagelig slik før FN ble opprettet og maktbruk ble forbudt som et vanlig utenrikspolitisk verktøy. Realpolitikk var også fremtredende i internasjonal sikkerhetspolitikk gjennom hele den kalde krigen, da supermaktene kjempet mot hverandre gjennom stedfortredere – i Korea, i Vietnam eller i Afghanistan. Til og med intervensjoner som kunne ha blitt rettferdiggjort som humanitær inngripen ble i stedet rettferdiggjort med henvisning til nasjonale sikkerhetsinteresser, som da India intervenerte i Bangladesh i 1971, da Vietnam gikk inn i Kambodsja i 1979 eller da Tanzania gikk inn i Uganda samme år. Argumentet om at alvorlige brudd på menneskerettighetene kunne rettferdiggjøre militær intervensjon var uvanlig.
Realistene står fortsatt sterkt – et eksempel er når den nåværende amerikanske administrasjonen ser på et FN-mandat som ønskelig, men ikke nødvendig. En realistisk tilnærming til geopolitikk innebærer ikke nødvendigvis at en stat kynisk forfølger sine materielle og sikkerhetsmessige interesser. Den kan godt ta utgangspunkt i verdier og normer. Men det er enkeltstater, og ikke FNs sikkerhetsråd, som er de viktige aktørene. En militær intervensjon anses som legitim hvis den er vellykket og hvis den kan begrunnes ut i fra en nasjonal interesse, enten denne interessen er av militær, økonomisk eller moralsk art. USAs holdning til legitimitet ved invasjonen av Irak er illustrativ: Et FN-mandat var ønskelig, men ikke nødvendig. Innenrikspolitisk støtte, med henvisning til USAs sikkerhetsbehov og amerikanske verdier, var viktigere for at en militær intervensjon skulle oppfattes som legitim.
Positivisme
Positivisme-modellen fastslår ganske enkelt at dersom det foreligger et FN-mandat, da er en militær intervensjon legitim. Uten et slikt mandat finnes ingen legitimitet. Positivisme ser ut til å ha fungert som et veikart for mange europeiske politikere inntil debatten om Kosovo kom opp i FNs Sikkerhetsråd. Vektleggingen av avgjørelsesprosedyren har etter dette synet gjort Sikkerhetsrådet til den eneste egnede arena for spørsmål om militær intervensjon. Denne vektleggingen har også tvunget stater til å diskutere intervensjon som et rent juridisk anliggende, mens spørsmålet om substansiell legitimitet har blitt skjøvet bort.
En fordel med denne modellen er at beslutninger nødvendigvis vil være multilaterale. De fleste land foretrekker dette fremfor unilaterale beslutninger. Dessuten viser det seg å være vanskelig å enes om hva som utgjør ”en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet” – er det folkemord, mangel på demokrati eller potensielle terrortrusler? Mange har derfor kommet til den konklusjon at prosedyre er det eneste som teller: hvis 9 av 15 stater stemmer for mandatet og det ikke blir lagt ned veto, er en intervensjon legitim, uavhengig av hva konflikten består i. Positivisten er ikke så bekymret for at mandatet kan ha kommet i stand ved press mot, eller til og med gjennom utpressing av, land i Sikkerhetsrådet: Det som teller er at formell prosedyre har blitt fulgt. Denne modellen, som har vært fremtredende i norsk utenrikspolitikk, har den fordel at man unngår vanskelige spørsmål om rett og rettferdighet.
Men denne logikken har blitt foreldet i lys av hendelser de siste årene. Debatten om substansielle kriterier for intervensjon har blitt aktualisert av konfliktene i Bosnia, Somalia, Haiti, Rwanda, Kosovo og Irak. Debattene her var preget av realisme-modellen når det gjaldt hvem som ville stemme for hva i Sikkerhetsrådet. Men det substansielle grunnlaget for intervensjon var også viktig. Intervensjonene i Kosovo og Irak, som ikke hadde noe FN-mandat bak seg, viste at et FN-mandat verken er nødvendig eller tilstrekkelig for en intervensjon, og at substansielle argumenter har vekt i seg selv. Statsminister Kjell Magne Bondevik uttalte i denne forbindelse: ”Norge støtter ikke nødvendigvis et angrep på Irak, selv med et nytt vedtak fra FNs sikkerhetsråd.” (Aftenposten, 31. januar 2003) Dette førte til sterke reaksjoner i tradisjonelle utenrikspolitiske kretser. Leder for Utenrikskomiteen, Thorbjørn Jagland, gjentok argumentene i den positiviske modellen – et vedtak er et vedtak: ”Vi har hatt som norsk politikk å følge vedtak i Sikkerhetsrådet, fordi vi har underlagt oss FN-pakten. Den sier at ansvaret for fred og sikkerhet er overdratt til Sikkerhetsrådet. (…) Alle disse teoretiseringene som nå kommer, har ikke noe med saken å gjøre.” (Aftenposten, 2. februar 2003) Men Bondeviks insistering på at det er viktig med en etisk debatt i tillegg til et FN-mandat, viser at forholdet mellom legitimitet, legalitet og realpolitikk er mer kompleks i dag.
En tredje modell: Normativ rettferdiggjørelse ut ifra Menneskerettighetene
Politikk i Vesten utformes ikke lenger bare bak lukkede dører. Dramatiske hendelser, som en militær intervensjon, er gjenstand for bred offentlig diskusjon. Politikk i den offentlige sfære fremstilles ofte som spørsmål om rett og galt, godt og ondt. Debatten i dag dreier seg ofte rundt rettferdiggjørelsen av en intervensjon, ikke om tradisjonelle nasjonale interesser. Normativ makt handler om hva som er rett og galt moralsk sett, og man trenger derfor en moralsk rettferdiggjørelse. Debatten antar dermed en rettferdiggjøringsmodus, i motsetning til den forhandlingsmodus som ofte kjennetegner debatt om distribusjon av goder, byrder, retter og plikter. Rettferdiggjørelse innebærer her at man kan vise hva som er rett etter en gitt standard; det er ikke bare et påskudd for handling hvor motivene egentlig er helt andre.
Statsvitere har utviklet komplekse teorier om forskjellige typer forhandlinger, men vi har bare så vidt begynt å studere prosesser der normativ rettferdiggjørelse er en viktig del av beslutningsprosessen. Krav om normativ rettferdiggjørelse kan endre maktbalansen mellom stater. For eksempel har det blitt påpekt at rettferdiggjørelse ofte er basert på en tolkning av internasjonal rett, og at stater ofte ikke er de viktigste beslutningstagere i slike tolkningsprosesser. Parter med overlegen juridisk kompetanse er bedre rustet til å avgjøre hva som er en gyldig og rimelig tolkning. Autorative tolkninger begrenser muligheten for andre aktører til å definere hva som er legitimt. I diskusjonene i FNs sikkerhetsråd setter juridiske aspekter dagsorden. Andre interesser må ”oversettes” til denne juridiske diskursen.
Vi bør merke oss at maktbruk ikke hjelper her. Mektige stater vil kanskje være i stand til å hyre inn de beste advokatene. Men hvis andre land har grunn til å tro at et sikkerhetsrådsmandat har kommet som et resultat av utilbørlig press, vil mandatet oppfattes som illegitimt, selv om det er teknisk gyldig.
Militær makt og rettferdiggjørelse
Militær makt spiller selvfølgelig fortsatt en betydelig rolle, også i åpne, vestlige stater. Men etter mitt skjønn spiller normativ overbevisning en stadig større rolle for vurderinger rundt legitimitet. Hvordan relaterer så normativ makt seg til militær makt? Irak-spørsmålet viser hvordan forskjellige former for makt var viktige på forskjellige tidspunkter i prosessen.
I den første fasen – før en intervensjon – er debatten om legitimitet den viktigste. Ser det internasjonale samfunn (som for oss først og fremst betyr Vesten, men ideelt sett også andre viktige stater) på en intervensjon som legitim? Av denne grunn ble det viktigste spørsmålet om Irak hadde masseødeleggelsesvåpen eller ikke. Riktignok var den positivistiske logikken i Sikkerhetsrådet viktig: Ville man få et mandat eller ikke? Men det er hevet over enhver tvil at substansielle argumenter om hvorvidt det fantes våpen eller ei spilte en rolle i seg selv. Samtidig hevdet USA og Storbritannia også at det var rett å intervenere fordi Saddam var en grusom og undertrykkende tyrann. De brukte altså en etisk rettferdiggjørelse i tillegg til den juridiske prosessen i FN.
Den andre fasen i en intervensjon er selve krigshandlingene. Da koalisjonen angrep Irak flyttet oppmerksomheten seg til militære faktorer. Media fokuserte nesten utelukkende på hvorvidt den militære kampanjen var vellykket. Da krigen så ut til å være militært vellykket, fikk Washington og London positiv oppmerksomhet, men Berlin og Paris så ut til å være taperne. Det var mindre interesse for spørsmålet om den normative begrunnelsen for intervensjonsbeslutningen. Legitimiteten syntes å øke med den militær suksessen – i tråd med den realistiske tilnærmingen til maktbruk.
I den tredje fasen må en militær seier konsolideres. Dersom okkupasjonen av Irak hadde vært en suksess, ville det ha konsolidert den amerikanskledede koalisjonen. FN ville blitt ytterligere marginalisert. Men på grunn manglende militær suksess etter krigen, har legitimitetsspørsmålet dukket opp igjen med full tyngde. Også amerikanske myndigheter har dermed fattet ny interesse for FN, fordi FN nå har blitt nødvendig for internasjonal legitimitet.
Legitimitet og legalitet
I følge den tredje modellen vi har sett på er det en indre overbevisning som kan gi en militær intervensjon legitimitet. Hva som gir en slik overbevisning, kan variere: Den første president Bush søkte Sikkerhetsrådets godkjennelse før han angrep Irak i 1991, skjønt dette ikke strengt tatt var nødvendig gitt Kuwaits krav om militær assistanse mot en aggressor. Før Kosovo-krigen forelå intet FN-mandat, men i Vesten oppfattet et flertall at intervensjonen hadde en overveldende grad av normativ legitimitet.
En intervensjons legalitet spiller en stor rolle, men forholdet mellom argumenter som henviser til moral og argumenter som henviser til legalitet er forskjellig i forskjellige land og grupper. I USA kan neokonservative skape legitimitet gjennom moralske argumenter om tyranniets ondskap og behovet for regimeskifte, uten hensyn til internasjonal rett. De moralske argumentene kan settes ut i livet fordi USA er en supermakt, men argumentene er allikevel svært forskjellige fra en realistisk tilnærming hvor den mektigste staten kan gjøre hva den vil. De neokonservatives argumentene har en sterk moralsk karakter, med vekt på USAs plikt til å bringe ”demokrati og frihet” til verden. Disse normative argumentene har vært viktige i amerikansk debatt. FN-prosessen var avhengig av masseødeleggelsesvåpen som rasjonale for krig, men tyranniargumentet ville ha gitt større legitimitet i USA, og kanskje andre steder også.
I Europa, derimot, er legaliteten ved en intervensjon den viktigste forutsetningen for legitimitet. EU vedtok nylig en sikkerhetsstrategi som legger vekt på multilaterale beslutningsprosesser i FNs Sikkerhetsråd som selve grunnlaget for en felles sikkerhetspolitikk. Men også i Europa spiller substansiell rettferdiggjørelse en rolle, særlig etter Kosovo.
Humanitær intervensjon
Noen spesialister på internasjonal rett mener at FNs hovedformål ikke kan være å beskytte statenes suverenitet, men derimot å fremme menneskerettighetene. Fred og menneskerettigheter er ulike deler av det samme politiske mandatet. Etter dette synet er det opp til enkelstater å gripe inn for å sikre menneskerettighetene når Sikkerhetsrådet ikke klarer å komme frem til et mandat. Dette argumentet ble brukt av amerikanske og britiske jurister og politikere under Kosovo-krigen. Mandater fra Sikkerhetsrådet på 90-tallet ga belegg for en slik tolkning. I Somalia var det en humanitær krise som utgjorde en trussel mot fred og sikkerhet; i Rwanda var det folkemord; og på Haiti var det statskuppet mot den demokratisk valgte regjeringen. Realistmodellen var fortsatt viktig. Intervensjon kunne bare skje når stormaktene var villige til å intervenere. I Rwanda hadde de et mandat, men det kom ingen intervensjon.
Eksemplene ovenfor viser at definisjonen av hva som utgjør en trussel mot fred og sikkerhet kan være vid, og det er ingen grunn til at den ikke skal utvides til å gjelde ikke-fungerende stater eller røverstater. Kofi Annan har nedsatt en kommisjon bestående av kjente politikere som skal gi råd om hvordan FN kan agere i forhold til terrorisme, røverstater og masseødeleggelsesvåpen. Jurister er uenige om hvorvidt dette kan hevdes å tilfredsstille opinio juris-kriteriet, det vil si at stater flest oppfatter at en slik praksis er tillatt eller påkrevd, og at en slik oppfatning reflekteres i statenes handlemåte. De fleste mener kriteriet ikke er oppfylt, fordi slike intervensjoner ikke er allment aksepterte.
Paradokset er imidlertid at endringer i internasjonal sedvanerett forutsetter et element av illegalitet: De kan bare vokse frem i form av nye praksiser, som per definisjon vil bryte med eksisterende rettsoppfatninger. Det at stater har begynt å søke mandat for humanitær intervensjon kan sees som en endring av internasjonal sedvanerett. De store endringene i sedvaneretten som ofte hylles – forbudet mot folkemord og ”seierherrenes rett” i rettsoppgjøret i Nürnberg – var begge illegale da de kom, i den forstand at de representerte revolusjonære endringer i internasjonal rett uten noe rettsgrunnlag eller presedens. Etter en streng positivistisk tolkning kan aldri internasjonal rett endre seg i retning av humanitær intervensjon, ettersom mange undertrykkende og udemokratiske regimer vil motsette seg dette. Hvis internasjonal rett ikke utvikler seg for å gjenspeile flertallets syn på hva som er rett, vil den bli foreldet.
Demokratisk intervensjon?
Den tredje modellen for legitimitet er også relevant for debatten om regimeendring. Spesialister på internasjonal rett, som Anthony d’Amato og Michael Reisman, som representerer en interessant blanding av realisme og menneskerettighetstenkning, har særlig fremmet argumentet om at unilateral, pro-demokratisk intervensjon er legitimt. Dette argumentet er ekstremt kontroversielt og er neppe flertallssynet innen profesjonen. Likevel innrømmer en kritiker av disse forfatterne, professor Michael Byers, at ”det i hvert fall er tenkelig at en stadig insistering på en rett til selvhjelp (særlig i USA) vil kunne danne grunnlag for en ny internasjonal sedvanerett som er parallell til, og som utfyller FN-charteret.”
Men internasjonal rett anerkjenner ennå ikke borgernes rett til å bli styrt demokratisk. Det finnes heller ikke noe belegg for at unilaterale intervensjoner – uansett hvor edelt formålet måtte være – blir godkjent av andre stater som ny praksis. Selv de statene som intervenerer foretrekker ofte å bruke andre argumenter enn at de fremmer demokrati, en ironi som understreker at de selv ikke mener at en rett til pro-demokratisk intervensjon eksisterer i internasjonal rett. Samtidig har andre utenrikspolitiske instrumenter som mål å skape demokrati i andre land, og udemokratiske regjeringer blir ikke lenger betraktet som legitime av demokratier. Menneskerettighetsmodellen for rettferdiggjørelse av handling har hatt stor innflytelse.
Konklusjon
Pluralismen i debatten om internasjonal rett demonstrerer hovedpoenget i denne artikkelen: Det finnes i dag ingen entydige kriterier for å vurdere hvordan intervensjonsnormen i FN-pakten skal tolkes, hverken blant politikere eller blant jurister. Det kan synes som om legitimitet etableres fra sak til sak, gjennom offentlig diplomati, der de viktigste kategoriene har å gjøre med menneskerettigheter, og der det gis substansielle argumenter i FNs Sikkerhetsråd. Kosovo-konflikten er det viktigste eksempelet på denne modellen: Selv uten et mandat nøt intervensjonen legitimitet både i Vesten og i andre land. Årsaken var at argumentene baserte seg på menneskerettigheter.
Dette er en populærversjon av artikkelen ”The Legitimacy of Military Intervention: How Important is a UN Mandate?” publisert i Journal of Military Ethics, Vol. 3, Nr. 2, 204.
Artikkelen har tidligere vært på trykk i Minerva nr 4, 2004.
- Janne Haaland Matlary er professor i statsvitenskap på UiO.
