Høyresiden bør ikke ha monopol på kritikk av offentlig virksomhet.
“Mens de mange reformene i offentlig sektor neppe var hovedårsaken til at Arbeiderpartiet tapte valget i 2001, bidro de heller ikke til økt oppslutning. Likevel er reformer som gir en mer effektiv offentlig sektor stadig nødvendig, og høyresiden kan ikke ha monopol på kritikk av offentlig virksomhet.”
Jens Stoltenbergs første regjering hadde et offensivt program for fornyelse av offentlig sektor. Med stor kraft gikk den i gang på en rekke områder: Sykehusene, politiet og domstolene, skolene, universitetene, forsvaret, kommunene – på bred front ble det iverksatt reformer med sikte på å bringe ressursene dit hvor det var mest bruk for dem. Forenkling, bedre og flere tjenester, og mer velferd for hver brukte krone, var målet.
Hva med Stoltenberg II? Erklæringen fra Soria Moria sier at: ”Regjeringen ønsker en sterk og effektiv offentlig sektor som gir innbyggerne gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse. Offentlig sektor skal være i stand til å ivareta hensynet til kvalitet, tilgjengelighet, rettferdighet og økonomisk effektivitet.” Målet for fornyelsen av offentlig sektor er ”å oppnå mer velferd og mindre administrasjon, mer lokal frihet og mindre detaljstyring.”
Her er det lite å strides om. Spørsmålet er om Stoltenberg II føler den samme utålmodigheten som Stoltenberg I når det gjelder å drive reformene igjennom. Sosialdemokratiet er på sitt beste når det tar ansvar og gjennomfører nødvendige endringer. Men valgnederlaget i 2001 viste samtidig at reformpolitikk ikke er tilstrekkelig til å vinne velgere.
Arbeiderpartiet som reformparti
Arbeiderpartiet har tradisjon for en aktiv reformpolitikk. Selv ”storhetstiden” på 1950-tallet var en periode med viktige økonomiske reformer som ofte var kontroversielle. Overgangen fra direkte prisregulering er ett eksempel. 1954 var et spesielt vanskelig år. Det var høy økonomisk aktivitet og press på prisene. Det var misnøye i partiet og fagbevegelsen. Oscar Torps regjering møtte sterk motstand, ikke minst på Stortinget, der det vokste fram krav om økte subsidier for å holde prisene nede. Det var ønske om sterkere statlig styring og regulering.[1]
Problemet var at finansminister Trygve Bratteli ikke ville bøye av. Han nektet å øke subsidiene fordi det bare ville bidra til å utsette problemene. Og hovedproblemet var at norsk økonomi hadde behov for kraftig omstilling. Eksporten betalte ikke for importen. Det var fare for voksende valutaunderskudd, og tiltak som økte kjøpekraften – og dermed både etterspørselen og importen – ville bare gjøre vondt verre. Bratteli mente at prisene måtte opp, at etterspørselen måtte ned – ja, til og med at renten (den ”hellige” diskontoen, uberørt fra 1946) burde økes. Det var behov for mer marked, og mindre statlig regulering. Mens Bratteli var opptatt av handelsbalansen og sysselsettingen på lengre sikt, var stortingsgruppa og LO mest opptatt av prisen på kaffe og smør. Det var en klassisk politisk konflikt: Kortsiktige hensyn mot langsiktige behov.
Men resultatet kjenner vi: Systematisk deregulering og økt frihandel skapte en enestående vekstperiode som varte helt inn i 1970-årene. Under Arbeiderpartiets ledelse ble norsk økonomi en del av et internasjonalt økonomisk samarbeid som i dag omfatter Pengefondet, Verdensbanken, OECD, WTO og EØS. Svært få sosialdemokrater beklager denne utviklingen i dag.
Det store nederlaget i 2001
Mens 1950-tallet er en historie om hvordan Arbeiderpartiet evnet å gjennomføre økonomisk reformpolitikk samtidig som velgerne holdt fast ved partiet, er erfaringen fra det siste tiåret at denne kombinasjonen er svært krevende. Begge perioder kjennetegnes av sterk vekst, stor velstandsforbedring og lav arbeidsløshet. Men Arbeiderpartiets ”styringshegemoni” gikk tapt allerede på 1960-tallet, og velgernes partilojalitet ble svekket. Arbeiderpartiet ble etter hvert vant til å styre fra et mindretall, men de politiske kostnadene ble stadig større. Etter det katastrofale valgnederlaget høsten 2001 var det bred enighet om å etablere et nytt flertall sammen med andre partier. Det var en historisk beslutning.
Fortsatt går det en viktig diskusjon om hvorfor nederlaget i 2001 ble så dypt. En populær teori er at Stoltenberg I var for ”høyreorientert”, og at folk flest ikke så behovet for alle reformer som ble gjennomført i stort tempo. Statsministeren selv omga seg med ”blåruss” og akademikere uten fotfeste verken i partiet eller fagbevegelsen. Tolkningen er at partiet tok lange skritt mot høyre og ”ikke var til å kjenne igjen.”
Har denne teorien noe for seg? Både ja og nei. Det er et faktum at valgresultatet virkelig var katastrofalt dårlig, med 24,3 prosent for Arbeiderpartiet. Mest slående, ved siden av Arbeiderpartiets tilbakegang, var alle de som ikke stemte. Antallet hjemmesittere var historisk høyt. Det gir troverdighet til oppfatningen om at mange følte seg forvirret, og det rammet helt sikkert Arbeiderpartiet. Det er også sant at motstanden mot reformene og kritikken om ”høyredreining” ble artikulert fra en rekke hold – også fra partikretser. Og SV gikk klart fram på Arbeiderpartiets bekostning.
På den andre siden er teorien åpenbart feil, hvis man mener at velgere flest i 2001 ”egentlig” ønsket en tydeligere venstrekurs og derfor protesterte mot reformpolitikken. For valget i 2001 endte med 43,6 prosent for summen av Ap, SV, Sp og RV, mens summen av V, KrF, H og FrP fikk 52,1 prosent – et klart flertall.[2] Vi fikk et Høyre som bare var 3,1 prosent mindre enn Arbeiderpartiet. Og vi fikk et FrP som var enda større enn SV. Alt i alt var det venstresiden som krympet og høyresiden som vokste i 2001.
Dessuten skjedde Arbeiderpartiets fall lenge før valget høsten 2001. Allerede i mai 2000 var det målinger som ga partiet en oppslutning langt nede på 20-tallet – det vil si ikke mer enn to måneder etter at Jens Stoltenberg hadde overtatt som statsminister. Derfor er det vanskelig å gi saker som forsvarsreformen, sykehusreformen, politireformen eller kvalitetsreformen i høyere utdanning skylden for nederlaget, for ingen av disse var avklart på det tidspunktet tilbakegangen allerede hadde skjedd. Det eneste vi kan si med sikkerhet er at det offensive programmet for fornyelse av offentlig sektor ikke var egnet til å vinne velgere tilbake. Og den lærdommen var viktig nok.
De vanskelige reformene
All politikk utøves mot et historisk bakteppe. Derfor er gjenkjennelse viktig. Dagens partistruktur ble fastlagt i det forrige århundret, ja, både Høyre, Venstre og Arbeiderpartiet kan føre røttene sine tilbake til hundreåret før det igjen. På samme måte er det politiske språket vårt en overlevering fra fortiden. Betegnelsene ”høyre” og ”venstre” stammer fra den franske revolusjon. Begrepet ”sosialdemokrati” hadde helt ulike betydninger før og etter den russiske revolusjonen, og fikk nytt innhold igjen etter den andre verdenskrig. Samtidig endret synet på staten seg, fra borgerskapets klassestat til et verktøy for likeverd og fordeling. Begrepet ”liberal” har en annen mening i USA enn i Europa, mens konservativ politikk er noe annet i dag enn for 30, 50 eller 100 år siden. Heldigvis.
Men verken partistrukturen eller det politiske språket vårt har lykkes med å fange opp de betydelige endringene som har skjedd i samfunnet gjennom noen få mannsaldre. Derfor blir politisk debatt noen ganger som å diskutere moderne datateknologi med begrepene fra tiden med morsekoder. Det gjelder å blåse liv i gamle motsetninger, om de er relevante eller ei. Debatten om offentlig sektor er et godt eksempel. Her har vi et område der følelsene er sterke, interessene er mange og der det politiske språket virkelig er fylt med ”hvite flekker.”
Offentlig sektor spenner over mange virkefelt, med helt ulike begrunnelser og formål. Den kan forstås i økonomiske termer, i politiske termer, i juridiske termer, i kulturelle termer, som byråkratiske strukturer, som tjenesteprodusent, eller som fordelingsmekanisme – for å nevne noen mulige perspektiver. Men allerede her kobler den politiske retorikken seg ofte fra virkeligheten, og ender som ideologisk tungetale der noen er ”for” og andre er ”mot” offentlig sektor. Vi får isteden en debatt om ”marked” mot ”fellesskap.” I det politiske språket finnes ikke størrelser som profesjonsinteresser eller korporativ makt, men begge deler finnes i fullt monn i offentlig sektor. Derfor er det lett å avvise kritikk om manglende kvalitet og relevans med påstander om at kritikerne egentlig ønsker å ”rasere velferdsstaten.” Motstanderne av reformer gir dermed svar på et annet spørsmål enn det som var stilt, og kan lene seg tilbake mens forvirringen tar overhånd.
Dette rammet også Stoltenberg I. Bare ved å antyde at alle reformene egentlig var dårlig skjult høyrepolitikk, ble regjeringens legitimitet svekket. Begreper som ”stykkpris” og ”resultatstyring” ble etter hvert politiske skjellsord, selv om begge deler har vært en normal del av den offentlige styringen i flere tiår. Ja, selv det å være ”moderne” var plutselig blitt politisk ukorrekt. Dessverre evnet Stoltenberg I aldri å formulere sitt reformprogram på en måte som ga nødvendig oppslutning. Selvfølgelig må regjeringen først og fremst klandre seg selv. Men det er likevel tankevekkende at en debatt som er så viktig skulle ende i en konklusjon om ”nei til privatisering” – noe som aldri var en hovedsak og neppe heller vil bli det.
Reformer og fornyelse er nødvendig
I 1970 arbeidet om lag 18 prosent av alle sysselsatte i Norge i offentlig sektor. I 2005 var andelen økt til mer enn 30 prosent. I samme periode økte arbeidsstyrken i Norge med noe mer enn 460.000 normalårsverk. Av hele denne veksten økte årsverkene i offentlig sektor med mer enn 320.000. Med andre ord: Antallet årsverk i offentlig sektor ble mer enn fordoblet, og den la beslag på nesten 75 prosent av hele veksten i sysselsettingen.[3]
Det er gode grunner til at offentlig sektor har vokst. Men av like gode grunner kan ikke veksten fortsette i samme tempo: Det er ikke nok folk, og det vil gjøre oss enda mer ensidig avhengig av olje- og gassvirksomheten. Med en offentlig sektor av norsk størrelse vil spørsmålet om fornyelse og reformer alltid være viktig, ikke minst fordi vi trenger enda flere og bedre offentlige tjenester i årene som kommer.
Offentlig tjenesteproduksjon skjer stort sett uten konkurranse, og den finansieres i all hovedsak av skatteinntekter. Dette skaper spesielle styringsproblemer når det gjelder å sikre kvalitet og god ressursbruk. Brukerne har få eller ingen sanksjonsmuligheter når tilbudet er for dårlig. Det finnes ikke priser som regulerer forholdet mellom tilbud og etterspørsel, isteden må tilbudet dimensjoneres ut fra et forventet behov, som regel gjennom politiske beslutninger. De kravene til omstilling som en konkurranseutsatt virksomhet automatisk blir utsatt for må derfor formidles på en annen måte. Det er en myte at offentlig sektor ikke skaper verdier, for det gjør den. Men ingen burde være mer opptatt av at denne virksomheten er effektiv og av høy kvalitet enn de som er tilhengere av en sterk offentlig sektor. Ideen om en ”tredje vei” i sosialdemokratiet er å kombinere fordelingspolitiske mål med mekanismer som simulerer markedets evne til å fordele ressurser og imøtekomme nye behov.
Men denne retningen har aldri vært sterk i Norge, og det var få som la særlig vekt på den internasjonale diskusjonen om behovet for en “tredje vei” da reformprogrammet til Stoltenberg I ble utviklet. Likevel handlet det om samme type problemstillinger, som for eksempel å sikre tilstrekkelig effektivitet og kvalitet i viktige sektorer som utdanning og helsevesen. Til tross for sterk tilvekst i ressurser – flere lærere per elev enn i nesten alle andre land og verdens høyeste legedekning – fikk vi ikke resultater tilbake i form av bedre undervisning eller bedre behandlingstilbud. Ved universitetene og høyskolene hadde antall lærerstillinger økt kraftig gjennom 1990-tallet, men likevel brukte studentene lengre tid på å bli ferdige og mange greide aldri å fullføre. Antall politifolk hadde økt, men det ble mer og mer sjelden man kunne se politi i gatene, mens stadig mer tid gikk med til administrasjon. Med nye datatjenester og sterk nedgang i tradisjonell brevtrafikk var det åpenbart at noe måtte gjøres med organiseringen av Posten. Et forsvar fra den kalde krigens dager var ute av stand til å møte nye utfordringer, både med hensyn til materiell og personell.
På område etter område var det altså grunn til å foreta seg noe. Dels for å sikre at den offentlige virksomheten faktisk ivaretok de behovene den skulle dekke, men også for å hindre framvekst av private tilbud som ville undergrave prinsippet om et likeverdig tilbud til alle. Her lå begrunnelsen, men debatten ble forvirrende fordi mange mente at kritikk av offentlig virksomhet var noe høyresiden hadde monopol på.
Men det er selvfølgelig fullt mulig å være misfornøyd med et gitt offentlig tilbud, og samtidig være tilhenger av en sterk offentlig sektor. Og det er mulig å være motstander av tungvint offentlig byråkrati og samtidig være tilhenger av at det offentlige skal omfordele inntekt og gi sosial trygghet. Det er mulig å mene at sykehusene kan drives mer effektivt uten å være tilhenger av at de skal privatiseres, eller at et godt helsetilbud skal være avhengig av høy inntekt. Det er også mulig å mene at skolen er til for elevene, og sykehusene for pasientene, uten samtidig å mene at arbeidsforholdene til lærere, leger og sykepleiere skal være dårlige. Det er mulig å mene at stykkpris er et velegnet styringsredskap på visse områder, men uegnet på andre. Å være misfornøyd med tjenestene ved et sosialkontor er ikke det samme som å mene at vi ikke trenger sosialkontorer.
Motsatt er det svært vanskelig å mene at det ikke spiller noen rolle hvordan offentlig sektor drives, hvor mange ansatte den har eller hvordan kvaliteten på tilbudet er. Derfor er naturligvis debatten om reformer i offentlig sektor helt legitim, og det hjelper lite med lettvint retorikk om ”kamp mot markedskreftene” hvis problemet er at tilgjengelige ressurser blir dårlig utnyttet.
Et krevende budskap
Mens Trygve Bratteli fryktet et voksende valutaunderskudd er problemet i dag motsatt, med historiske overskudd og store inntekter fra oljevirksomheten. Likevel er noe felles: På 1950-tallet måtte Arbeiderpartiet forklare velgerne at det var en sammenheng mellom priser, lønninger og handelsbalanse – noe som ikke alltid var enkelt. I dag må regjeringen forklare hvorfor staten ikke kan bruke penger den vitterlig har – og det er enda vanskeligere. Det enkleste, og sikkert mest populære, ville være å øke utgiftene og la offentlig sektor vokse minst i samme tempo som før.
Men akkurat som på 1950-tallet vil det enkleste ikke nødvendigvis gi de beste resultatene. Skal vi greie utfordringene innen helse og omsorg, og samtidig ha arbeidskraft tilgjengelig for privat sektor, er det helt nødvendig at offentlig sektor fortsatt omstilles og effektiviseres. Dette vet selvfølgelig både Jens Stoltenberg og Kristin Halvorsen, akkurat som alle ansvarlige politikere på borgerlig side. Spørsmålet er om jobben med å formidle et krevende budskap er enklere i dag enn det var i 2001. Dessverre er det gode grunner til å tvile på det. Og når dagens målinger ville gitt Høyre og FrP flertall på Stortinget kan forklaringen umulig være at Regjeringen Stoltenberg II driver utstrakt høyrepolitikk.
Artikkelen har tidligere stått på trykk
i Minerva nr 1-2007
- Tom Sudmann Therkildsen (1960) var statssekretær ved Statsministerens kontor (SMK) i Stoltenberg I regjeringen. Han var politisk rådgiver i Nærings- og energidepartementet i 1994-95, og politisk rådgiver og statssekretær i Finansdepartementet under Jagland-regjeringen i 1996-97.
[1] Se for eksempel Roy Jacobsen, ”Trygve Bratteli. En fortelling”, Cappelen 1995 og Einar Lie: ”Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet 1945-1965”, Universitetsforlaget 1995
[2] Kystpartiet fikk 1,7 prosent, DPP 0,8 prosent, PP 0,7 prosent og ”andre” 1,0 prosent. Ved valget i 1997 ble det 50,6 prosent for ”venstreblokken” og 47,8 for ”høyresiden” – definert på denne måten. Ved begge valgene gikk imidlertid Sp til valg som del av et ”sentrumsalternativ” sammen med V og KrF.
[3] SSB, Statistisk årbok 2006, tabell 296: Sysselsatte. Normalårsverk, etter hovednæring.
Ingen målinger har, såvidt meg bekjent, hverken på det tidspunktet eller senere, vist et flertall for Høyre og FrP.
“Og når dagens målinger ville gitt Høyre og FrP flertall på Stortinget kan forklaringen umulig være at Regjeringen Stoltenberg II driver utstrakt høyrepolitikk”.
Hvilke målinger refereres det til her??
Artikkelen er skrevet for en god stund siden – som det står på slutten av artikkelen er den tidligere trykket i Mineva nr 1-07. De målingene Therkildsen viser til er altså fra rundt årsskiftet 06-07.