Hvordan har klimaregimet vokst frem; hvilken rolle har de mest sentrale aktører spilt i prosessen; hvilken betydning spiller Kyoto-protokollen (KP); hva vil skje fremover og har Norge noen rolle å spille?

 

Det er svært stor oppmerksomhet omkring klimaspørsmål i disse dager både i Norge og internasjonalt. Det kan være mange grunner til det. Mange peker på den betydning Al Gore har hatt. Andre peker på effekten av Hurricane Kathrina i USA. Rapportene fra FNs klima panel (IPCC) har utvilsomt også bidratt til øket oppmerksomhet. Det faktum at mange nå ser og til dels opplever effekten av klimaendringene er selvsagt også viktig. Det er imidlertid ikke gitt at den økende oppmerksomheten også fører til mer politisk handling. Oppmerksomheten omkring miljøspørsmål har gått i bølger. Tidlig på 1970-tallet ble man for alvor opptatt av de internasjonale miljøproblemer, men så falt interessen gradvis igjen før den tok seg kraftig opp på slutten av 1980-tallet og kuliminerte med det internasjonale toppmøtet i Rio i 1992. Deretter avtok oppmerksomheten igjen og miljøspørsmål lå lenge i dvale før man har fått den nye oppblomstringen det siste året. Når miljøentusiasmen har blomstret har man vært opptatt av å etablere nye internasjonale institusjoner og vedta ambisiøse mål. Et typisk eksempel er Agenda 21. Det er det mest ambisiøse miljøpolitiske dokument som noen gang er laget, men svært lite praktisk har kommet ut av det. Det gjenstår derfor å se om dagens klima-entusiasme begrenser seg til en ny konkurranse om målsetninger eller om det denne gang også gir praktiske resultater.

 

Klimaspørsmålet kom for alvor på den internasjonale politiske dagsorden gjennom Toronto-konferansen i 1988. Her ble man enige om at industrilandene burde redusere sine utslipp med 20% innen år 2005. Selv om dette ikke var noen forpliktende regjeringskonferanse, var den viktig i den forstand at den satte standarden for tilnærmingen til problemet gjennom å vedta målsetninger innen visse tidsfrister (target and timetable approach). Som dagens opphetede debatt om målsetninger viser er dette stadig en tilnærming mange har tro på. FNs Klimakonvensjonen ble vedtatt på Rio-toppmøtet i 1992. Ambisjonen var tonet ned i forhold til Toronto erklæringen. Målsetningen var stabilisering av utslippene innenår 2000. Den neste milepel var den tredje partskonferanse i 1997 hvor Kyoto-protokollen ble vedtatt. Den innebærer at Annex-I landene (i- landene) skulle redusere sine utslipp med gjennomsnittlig ca 5% innen 2008-2012. U-landene fikk ingen slike forpliktelser. For å bedre muligheten for å nå målene vedtok man de ’fleksible mekanismene’; den grønne utviklings mekanismen (CDM), kvotehandel og felles gjennomføring. Det innebærer at man ikke bare har en nasjonal tilnærming til problemet, men også vektlegger en markedsbasert internasjonal tilnærming. En utvannet versjon av Protokollen ble først vedtatt i februar 2005. Det siste Partsmøte fant sted i Nairobi høsten 2006. Illustrerende for den manglende fremdrift i prosessen var uttalelsen fra FNs generalsekretær at det var en skremmende mangel på politisk lederskap.

 

De aktørene som har hatt størst betydning i denne prosessen er USA, EU og G-77/Kina. Hvilken rolle har de spilt?

 

I dagens populære terminologi har USA stort sett vært ’klimaversting’. USA har vært opptatt av de store kostnadene ved reduserte utslipp og har også vært skeptisk til bindende målsetninger som tilnærming. Clinton-administrasjonen forsøkte å endre dette. Spesielt spilte visepresident Al Gore en sentral rolle i. Det var f.eks. USA som hadde størst innflytelse på utformingen av Kyoto-protokollen. Forsøk på å innføre tiltak for å redusere utslipp gikk derimot ikke gjennom i Kongressen og i Senatet vedtok man en enstemmig resolusjon om at Kyoto-protokollen var uforenlig med amerikanske interesser. President George Bush jr. sa i mars 2001 at det var uaktuelt for USA å ratifisere Kyoto Protokollen. Den føderale amerikanske klimapolitikken har senere vært preget av frivillige avtaler og satsning på teknologi. Så langt har dette hatt beskjeden effekt og utslippene i USA har øket med mer enn 20% siden 1990. På den internasjonale arena har USA konsekvent nektet å diskutere muligheten av å påta seg konkrete forpliktelser. Den siste tiden har det imidlertid vært et økende press nedenfra for en mer aktiv klimapolitikk. Mer enn 30 delstater har nå vedtatt klimaplaner og mest ambisiøs er man i California. Deler av amerikansk industri har gjennomført betydelige reduksjoner i sine utslipp, det satses mye på fornybar energi og 10 store amerikanske selskaper har nylig bedt Kongressen vedta et kvotehandels-system. I Kongressen er det nå fremlagt (2006-7) hele 106 klimarelaterte lovforslag. En demokratisk kontrollert Kongress, med miljøaktivister i sentrale roller, arbeider aktivt for å styrke amerikansk klimapolitikk. President Bush har også nylig uttalt at benisinforbruket bør reduseres med 20%, men her spiller mange andre hensyn enn klima inn.

 

EU har hatt lederskapsambisjoner på klimaområdet helt siden spørsmålet ble reist for 20 år siden, men politikken var lenge preget av indre stridigheter og liten fremdrift. EU hadde imidlertid innflytelse på utformingen av Kyoto-protokollen, spesielt de tallfestede reduksjons målsetninger. EU var, i likhet med miljøbevegelsen, mot kvotehandel. Det ble sett på som en billig måte å kjøpe seg fri fra forpliktelsene på. Dette argumentet oppfattes tydeligvis ikke lenger som relevant siden EU i dag har omfattende kvotehandel. Effekten har så langt vært beskjeden, men det er foreslått et ’strammere’ regime. Etter at USA trakk seg fra Kyoto-protokollen spilte EU en avgjørende rolle for å få den ratifisert, men resultatet var en utvannet protokoll. Generelt har EUs klimapolitikk vært preget av høye ambisjoner, men lavere ’score’ mht implementering, og det er langt fra gitt at EU vil klare Kyoto-forpliktelsene. EU har heller ikke klart å få forhandlingene ut av dødvannet på de siste partskonferansene.

 

Det er sterke interessemotsetninger innen G-77, en meget stor og mangslungen gruppe. På et helt sentral punkt har de imidlertid holdt sammen. De har konsekvent nektet å påta seg fremtidige forpliktelser. De ser dette som et problem skapt av i-land; de må gå foran og påta seg hovedansvaret og må bidra med nødvendig teknologisk og økonomiske assistanse til dem. Utvikling og økonomisk vekst er deres første prioritet og de frykter at regulering av utslippene kan stikke kjepper i hjulene for den økonomiske veksten.

 

Kort sagt, EU har forsøkt å ta et lederskap, men USA og G-77 har ikke fulgt opp. Dermed har lederskapsrollen etter 2005 vært mislykket. Som kjent er definisjonen på lederskap at de andre følger etter.

 

De fleste er enige om at Kyoto Protokollen er et første skritt for å håndtere dette problemet, men ikke alle deler denne oppfatningen. Dens betydning er først og fremst politisk; det faktum at det store flertall av verdens land slutter opp om den. De såkalte fleksible mekanismene, som USA paradoksalt nok har hovedæren for, er også nyskapende og kan på sikt bidra til en viss nedgang av utslippene. Protokollen vil nok innebære at utslippene blir noe lavere enn de ellers ville vært (’business as usual scenario’), men de totale utslippene av klimagasser vil fortsette å øke. Den miljømessige effekt er defor begrenset. Dette fordi den store majoriteten av land (u-landene) ikke har forpliktelser til å redusere sine utslipp. Dette til tross for at Kina om et par år ventes å passere USA som verdens største utslippsland. Sterk vekst i utslippene vil også komme fra mange andre store u-land. Avtalens betydning, både politisk og miljømessig, svekkes også av at særlig ikke USA er med. Mindre påaktet er det at majoriteten av land som har forpliktelser (Annex I land) vil oppnå disse uten særlige anstrengelser. Dette gjelder de såkalte ’overgangsland’ i Øst Europa som har fått betydelige ’gratis’ reduksjoner i utslippene som følge av redusert industriell aktivitet i kjølvannet av Sovjetunionenes oppløsning. Nøkkelland i Vest-Europa (Tyskland og Storbritannia) har også fått betydelige reduksjoner av utslipp av grunner som ikke har noe med klimapolitikk å gjøre. På grunn av den såkalte ’EU-boblen’ kan også mange EU land fortsette å øke sine utslipp. Land som Norge, Japan og Canada er blant de relativt få land som får relativt betydelige kostnader for å nå sine forpliktelser. Det globale klima-regime er derfor ett ’mini-regime’ når det gjelder hvor mange som berøres i form av reeele anstrengelser for å oppfylle sine forpliktelser. Det har så langt vært meget beskjeden fremgang mht hva som skal skje etter 2012 når avtalen utløper. Den beskjedne og langsomme fremdrift skyldes bl.a. manglende lederskap. Dypere sett har dette sammenheng med at klimaproblemet er mer politisk og intellektuelt ’ondartet’ enn de fleste internasjonale miljøproblemer. Det har ikke minst sammenheng med de nære koblingene til økonomi, handel – og energispørsmål.

 

De fleste har erkjent at Protokollen har hatt klare begrensninger, men lenge var det ’the only game in town’. Det er ikke lenger tilfelle. I 2005 ble ’The Asia-Pacific Partership on Clean Development and Climate’ (APP) opprettet. Forhandlingene foregikk i det stille, og de fleste – inkludert EU – ble overrasket da det ble annonsert. USA, sammen med Australia, hadde ledet an i prosessen. Foruten de to deltar Kina, India, Sør Kora og Japan. Canada ønsket også medlemskap, men gruppen ville ha tid til å konsolidere seg først. Det var utvilsomt en seier for Amerikansk diplomati at man fikk med de to viktigste u-landene og også Kyoto-partner Japan. I utgangspunktet er ikke APP noe alternativ til Kyoto-protokollen, kun et supplement. Den australske miljøvernminister la imidlertid an en mer offensiv tone når partnerskapet ble presentert: ” Det vil bli en 40% økning av klimagass utslipp innenfor Kyoto-protokollen, men vi trenger 50% reduksjon. Alle som sier at Kyoto-protokollen er svaret, har ikke forstått spørsmålet”.[1] Uttalelser fra amerikansk hold viser også at man mener potensialet for et mer effektivt regime er større her. Hvordan vil man så angripe problemet? Svaret er ’Technology stupid!’ Hovedfokus er på teknologisk innovasjon og teknologi overføring, spesielt relatert til kullproduksjon, innenfor et frivillig ikke juridisk bindende rammeverk. Nært samarbeid med industrien vektlegges sterkt. Pakten har av mange blitt sett på som kynisk utspill fra USA for å få bort oppmerksomheten fra den svake amerikanske klimapolitikken. Det kan utvilsomt være noe i det. Avtalen samler like fullt fire av de fem landene som bidrar mest til klimaproblemet. Landene er også politiske og økonomiske tungvektere. Det kan også ha mange fordeler at antall aktører er meget begrenset og at de – i denne sammenheng – synes å ha ganske like problemoppfatninger. Når man ser nærmere på økonomiske bidrag og institusjonell utforming, er det USA, og til dels Australia, som dominerer. Det kan se ut som Kina og India er med som pragmatiske ’free-riders’; de har intet å tape, de bidrar med lite og kanskje de på sikt kan ha noe å vinne på det. Det kan også være et politisk signal om at de ikke er fornøyd med tingenes tilstand innenfor FN-sporet. Fremdriften her mht teknologioverføring har vært meget beskjeden. Vil dette bli lettere innenfor APP? Det er mulig, men slettes ikke gitt. Det er for eksempel blitt påpekt at det er vanskelig å tenke seg teknologiutvikling uten finansielle eller regulative incentiver. Kort sagt, det er et interessant initiativ med et visst potensiale, men betydningen er ennå usikker.

 

På denne bakgrunn, hva vil skje fremover? Utviklingen i USA er sentral. Alt tyder på at man der tar klimaproblematikken mer alvorlig enn før. Det at presset kommer nedenfra er også en indikasjon på at det vil vare. Det som først og fremst står på dagsorden der, er å få på plass en ny nasjonal klimapolitikk. Det er viktig å merke seg at selv om demokratene, og også et stigende antall republikanere, er kritiske til President Bush’s klimapolitikk, så er det få – om noen – som omfavner Kyoto-protokollen. Mye tyder derfor på at den er like ’død’ i USA nå som den har vært det siste ti år. Den nye nasjonale klima-politikken må også på plass før vi kan vente et sterkere internasjonalt engasjement. Noen vesentlig endring av kurs av den sittende administrasjonen kan neppe forventes internasjonalt. Uansett hvem som vinner valget vil imdlertid amerikansk klimapolitikk trolig bli offensiv. Det betyr ikke at USA uten videre vil videreføre modellen fra Kyoto-protokollen med for eksempel langt mer ambisiøse målsetninger. Det er en tilnærming man så langt har hatt begrenset tiltro til. Det vil likevel være overraskende om ikke USA etterhvert vil knytte seg opp til et bredere internasjonalt kvotehandelssystem og også akseptere andre deler av de fleksible mekanismene. Det er likevel en langt sterkere teknologisk satsning som skal til for å få til en mer effektivt internasjonal klimapolitikk, det være seg innenfor rammen av FN eller andre typer avtaler. Det er en utfordring å få USA med for fullt, men på sikt hjelper dette lite om ikke man også får de sentrale u-land med. Her må i–landene vise handling både på egne vegne og bidra med reel assistanse, ikke minst på teknologisiden. Dette må skje før det legges mer press på u-landenes omforpliktelser.

 

Det er ingen tvil om at det er viktig å ha ambisiøse målsetninger, men de har liten betydning om de ikke følges opp med handling. Det er det som så langt i stor grad har vært tilfelle innenfor klimaregimet. Vil den nye miljøbølgen endre dette? Som et resultat av den er er Norge igjen på verdenstoppen mht miljøambisjoner. Vi har vært der før, men sist fikk det liten betydning og målet ble senere forlatt. Det er derfor å håpe at man har lært av sine feil og at nye målsetninger er bedre fundert. Øket oppmerksomhet alene gir ikke resultater. Det er også all grunn til å være edruelig mht hva Norge kan bidra med til det store klimabildet. Som betydelig energinasjon med høy teknologisk kompetanse, og gode politiske relasjoner både til Sør og i forhold til USA og EU, er det imdlertid et visst handlingsrom. For å utnytte dette er det for det første viktig å ’levere varene’ og dernest bidra til en mest mulig åpen og pragmatisk dialog mellom partene om fremtidige tilnærminger som er mer effektive en dagens modell.