Norsk oljeindustris engasjement i utviklingsland som Venezuela og Nigeria virker negativt i forhold til utviklingen av demokrati og menneskerettigheter.
Denne artikkelen er en bearbeidet versjon av et innlegg
holdt for en høring i Utviklingsutvalget www.utviklingsutvalget.no i
Oslo i september 2007. Spørsmålet som ble stilt for høringen var:
“Hvilket fokus har de norske oljeselskapene på utviklingspolitiske målsettinger
i landene de opererer i? Den norske stat har betydelige økonomiske interesser
i oljeutvinning i utviklingsland gjennom Statoil Hydro. Hvordan påvirker dette
Norge som utviklingspolitisk aktør i de samme landene?”
Norsk oljeindustri ikke har en utpreget rolle i å dekke utviklingslands energibehov; den er derimot relativt aktiv i å delta i deres energieksport, spesielt hva gjelder fossile energikilder. Videre må vi huske at norsk oljeindustri er mye mer enn StatoilHydro. Norge har en hel underskog av selskaper, både innen produksjon og i leverandørindustrien. Mine kommentarer handler derfor om oljeindustrien generelt, men jeg har noen ting å si om StatoilHydro spesielt til slutt.
Norsk industris påvirkning
Hvorfor er det viktig å vurdere norsk oljeindustris innvirkning på utvikling i fattige land? Fordi i mange fattige land er forholdet mellom naturrikdom og utvikling forstemmende. Tre ting er viktige i denne sammenheng. For det første er større naturrikdom i gjennomsnitt forbundet med lavere økonomisk vekst. Av to ellers like land vil det som besitter de størst hydrokarbon- eller mineralressursene, ha lavest vekst. Mange oljerike land hadde til og med negativ vekst i BNP/capita over de tredve årene etter oljekrisen i 1973.
For det andre er store naturressurser forbundet med korrupsjon, dårlig styresett mer generelt, større økonomisk ulikhet, og høyere risiko for borgerkrig. Når utvinningsindustrien er stor i et lite land, finner vi ofte store og urettmessige maktulikheter, og brudd på menneskerettighetene.
For det tredje påvirker disse to effektene hverandre. I land med gode styringsinstitusjoner har olje og andre ressurser ført til raskere økonomisk vekst. Men ellers fører oljefunn til lavere vekst, og i tillegg blir institusjonene ofte enda verre enn de allerede var.
I hovedsak har altså ressursutvinning virket mer bremsende på menneskelig utvikling enn fremmende. Det finnes unntak, men dette er regelen. (Jeg bruker begrepet ”menneskelig utvikling” i vid forstand. Jeg inkluderer ikke bare økonomisk vekst, men også bred fattigdomsreduksjon, styrkede menneskerettigheter, og økt reell kontroll over egen livssituasjon.)
Bremser de utviklingen?
Vi må derfor spørre: Når norske selskaper i olje- og annen utvinningsindustri virker i slike land, medvirker de i denne bremsingen av menneskelig utvikling? Vi kan skille mellom aktiv og passiv medvirkning. Aktiv medvirkning er handlinger som direkte bremser menneskelig utvikling. Passiv medvirkning er deltakelse i et system av handlinger som muliggjør eller bidrar til bremsingen.
Jeg skiller også mellom materielle og immaterielle bremser på utvikling. Menneskelig utvikling er bremset materielt når den økonomiske gevinsten i utvinningsindustrien ikke kommer befolkningen til gode. Den er bremset immaterielt når menneskerettighetene brytes og livssituasjonen til befolkningen (utover det rent økonomiske) forverres. Eksempler er forurensning av bostedsområder eller fordrivelse fra dem.
Det er altså fire typer negativ medvirkning som vi må vurdere:
- Aktiv medvirkning i materiell bremsing av utvikling. Dette er når selskaper får til avtaler som er urettmessig fordelaktige for dem selv og ufordelaktige for landet det gjelder, enten dette skjer gjennom korrupsjon eller utnytting av manglende kunnskap lokalt.
- Passiv medvirkning til materiell bremsing av utvikling. Dette skjer når selskaper ikke selv forsøker å ta en urettmessig del, men det er (eller bør være) klart at utvinningsprosjektet ikke vil komme befolkningen generelt til gode.
- Aktiv medvirkning til menneskerettighetsbrudd. Dette skjer når selskaper direkte påfører skade på enkeltmennesker eller lokalsamfunn, gjennom forurensning, fordrivning, vold, frihetsberøvelse, eller represalier mot motstandere mot virksomheten.
- Passiv medvirkning til menneskerettighetsbrudd. Denne siste kategorien gjelder når selskapers aktivitet ikke direkte bryter menneskerettigheter, men hjelper et regime eller lokale maktfaktorer med å gjøre det.
Er så norske selskaper skyldige i noen disse typene av medvirkning? Stort sett har de store norske selskapene et godt rykte, og det er rimelig vel fortjent. Men vi vet at norske selskaper har vært skyldige i korrupsjon. Statoils korrupsjon i Iran er velkjent.
Mindre kjente selskap – størst risiko
Den største risikoen er likevel i mindre kjente selskap. Et eksempel er det lille norske selskapet Energy Equity Resources som gjennom kontakter svært høyt oppe i Nigerias politiske system fikk tildelt en lukrativ andel av en produksjonskontrakt i fellesforvaltningssonen mellom Nigeria og Sao Tome og Principe. De solgte andelen med gevinst før noe produksjon var satt i gang, en gevinst som skulle ha kommet landene til gode, men ikke gjorde det. Denne saken ble rullet opp av Dagens Næringsliv i 2004.
Et annet eksempel er den enormt gunstige produksjonsavtalen seismikkselskapet Petroleum Geo-Services inngikk med en uerfaren forvaltning på Sao Tome, og som de siden raskt avhendet til et lite, ukjent selskap med tett forhold til presidentfamilien. Denne saken er blitt dokumentert av Norwatch (www.norwatch.no).
Men det skal sies at det er få kjente tilfeller av denne typen, altså aktiv medvirkning til materiell utviklingsbremsing.
Derimot er passiv medvirkning til materiell utviklingsbremsing svært utbredt. I en rekke land er det en illusjon å tro at oljeutvikling kommer befolkningen til gode materielt. Blant disse er Angola og Nigeria – to av Afrikas største oljeprodusenter, men hvor alminnelige innbyggere ikke har sett noe til inntektene. StatoilHydro er engasjert i begge land. I disse og en rekke andre land, vet vi at inntektene fra ressursutvinning kun vil bli delt mellom selskapene og regimet, ikke befolkningen generelt.
Aktiv medvirkning til menneskerettighetsbrudd kjenner jeg ikke til at norske oljeselskaper er skyldige i, selv om vi ikke skal utelukke enkelttilfeller. Passiv medvirkning, derimot, er uunngåelig i mange land. Som nevnt er det en tett sammenheng mellom ressursrikdom og svakt styresett og mangel på demokrati, som igjen øker faren for at regimer bryter menneskerettighetene systematisk. Norsk oljeindustri er aktiv i slike land. Vi har allerede nevnt Angola, og StatoilHydro er også engasjert i Iran og Aserbaidsjan. DNO er aktive i Irak – riktignok i den Kurdiske Selvstyreregionen. I den grad utvinningsvirksomhet styrker regimer som bryter menneskerettighetene, må vi altså si at slike selskaper passivt medvirker til å bremse utviklingen.
Samtidig må det legges til at flere selskaper også gjør arbeid som har en positiv effekt – særlig opplæring av lokale fagfolk. Spørsmålet er hvorvidt det å bidra til en teknisk dyktigere oljeforvaltning i et land som ellers er vanstyrt, faktisk vil bedre situasjonen for lokalbefolkningen.
Jeg vil altså konkludere at norsk oljeindustri i liten grad medvirker aktivt til å bremse utviklingen i landene hvor de arbeider, selv om det utvilsomt finnes unntak. Derimot er det en rekke land hvor det nærmest er umulig å arbeide uten at man passivt medvirker til korrupsjon og vedvarende fattigdom, eller systematiske menneskerettighetsbrudd.
I tråd med dette kan vi se at Norge har fått godt skussmål fra OECD når det gjelder å opprettholde OECD-konvensjonen som skal motarbeide bestikkelser av offentlige tjenestemenn i utlandet (altså aktiv medvirkning til korrupsjon). Samtidig har både Norge som stat og selskapene Statoil og Hydro gjort det svært middelmådig i rapporter utgitt av Save the Children UK som vurderer graden av åpenhet om pengestrømmene til landene hvor utvinningen finner sted (altså passiv medvirkning til korrupsjon).
I det store og det hele er altså den norske oljeindustrien i utviklingsland, hvis den følger ”business as usual” i oljesektoren, antagelig utviklingsbremsende. Det betyr at vi som politisk fellesskap står overfor to valg:
- Hvordan prioriterer vi mellom våre utviklingspolitiske mål og det å maksimalisere de materielle interessene til norsk næringsliv (og den norske stat, i tilfellet StatoilHydro)? Vi må ikke late som om ingen motsetning finnes mellom disse målene.
- Hvis vi ønsker å stå ved utviklingsmålene, må vi revurdere dagens modell, som innebærer en slags ansvarsdeling – myndighetene driver bistands- og utviklingspolitikk, og industrien sysler med sitt.
Mitt eget syn er at vi skal prioritere menneskelig utvikling og at ansvarsdelingsmodellen ikke sikrer den prioriteringer.
Det er flere grunner til at ansvarsdelingsmodellen ikke fungerer. Når det står mellom næringsinteressene til de landene det her er snakk om, og den påvirkning det offentlige Norge måtte ha gjennom utviklingspolitikken, er næringsinteressene langt viktigere. Det er viktigere for land som Nigeria, Angola og Venezuela å sikre oljeinntekter enn å tekkes norske fremstøt om menneskerettigheter og utvikling. I noe mindre grad gjelder dette også Norge selv. Til tross for den utviklingspolitiske retorikken – og til tross for at Norge yter viktige bidrag i den internasjonale utviklingspolitikken – veier hensynet til norsk næringsliv, for ikke å snakke om statens inntekter fra StatoilHydro, tyngre. Dermed skjer det lett at den tyngste politiske innsatsen skjer på næringssiden. Denne konflikten kan vi se for eksempel i norske ambassader i landene vi her snakker om. Hva skal de prioritere: Å bistå sivilsamfunn og opposisjon, eller å sikre at norsk oljeindustri er vel ansett av lokale myndigheter? Jeg er blitt fortalt at i Angola, for eksempel, oppfatter sivilsamfunnet at ambassaden og det norske bistandsbyråkratiet ser på dem som brysomme.
StatoilHydros mål?
StatoilHydro står i en særstilling i disse spørsmålene. Det spesielle med StatoilHydro er at det skal være 67% eiet av staten. Staten kan med andre ord velge hvilke mål selskapet skal ha for virksomheten sin. Likevel har det vært urovekkende lite offentlig debatt om hva disse målene skal være.
Nå er det opplagt at ett viktig mål er inntjening. I tillegg er det konsensus om at StatoilHydro skal unngå å medvirke aktivt til de utviklingsbremsende handlinger jeg har nevnt. Derimot ser jeg få forsøk på å svare på det vanskeligste spørsmålet: Er det akseptabelt for Norge å tjene penger på passiv medvirkning i utviklingsbremsende aktiviteter?
I praksis ser konsensussvaret ut til å være ”ja”, men jeg vet ikke om det er et bevisst politisk valg, eller en konsekvens av å la selskapet drive for rene kommersielle hensyn. Det uttrykte målet med fusjonen var et selskapet skal vokse internasjonalt, og den veksten skal tydeligvis finne sted i problematiske land. Selskapets største reserver utenom norsk sokkel er i Angola, Venezuela, Iran, Nigeria, og Kaukasus. Det har vært øredøvende taust om hvor vanskelig det er å drive utvinning i disse landene uten passivt å medvirke til et utviklingsbremsende system.
Dagens politikk er ikke handlingskraftig nok til å unngå denne passive medvirkningen – hvis det nå er det vi som nasjon ønsker. Det er derfor nødvendig å vurdere politiske tiltak og reformer. Først og fremst må myndighetene utforme en helhetlig sektorpolitikk som både tar industri og utviklingsmål og sammenhengen mellom dem seriøst. En slik sektorpolitikk kan inneholde en rekke virkemidler: myke, mellomharde, og harde.
Blant de myke virkemidlene er å føre en mye mer aktiv og kontinuerlig debatt om de vanskelige spørsmålene: Hvilke land er det akseptabelt for industrien å virke i? I hvilke tilfeller bør industrien gå ut av land de allerede har et nærvær i? En slik debatt vil gjøre det klarere hva som er de politisk valgte målene for StatoilHydro, og vil virke holdningsskapende overfor helprivate selskaper.
Mellomharde virkemidler er det mange av, særlig overfor StatoilHydro. Regjeringen kan instruere StatoilHydro om å bli en pro-utviklingsaktør. Dette innebærer delvis å sette strenge beskrankninger for hvordan StatoilHydro kan oppføre seg og hvor. Dessuten må man finne alternative suksesskriterier (og lønnskriterier) for StatoilHydro og dets ledere enn aksjekursen. I tillegg kan man kreve at at StatoilHydro må samarbeide med andre store oljeselskaper om å sette opp et ”utviklingskartell” som sammen forplikter seg til å opprettholde visse standarder.
Det finne også mellomharde virkemidler man kan ta i bruk overfor helprivate selskaper. Ett er å sette strengere krav som betingelse for offentlig støtte fra for eksempel NORAD eller Eksportfinans. Et annet er å følge Publish What You Pay-kampanjens forslag om åpenhetskrav som betingelse for børsnotering.
Til slutt finnes det enda hardere virkemidler, nemlig påbud og forbud. Man bør seriøst vurdere tiltak som forbud angående hvor norske selskaper kan virke.
Alle disse virkemidlene bør vurderes. Men før vi kan velge politiske virkemidler, må vi som nasjon velge hvilke mål vi egentlig ønsker å etterstrebe.
- Martin E. Sandbu, Ph.D. foreleser i forretningsetikk, Wharton School of Business, Philadelphia, styreleder, tankesmien Liberalt Laboratorium
