Matvaresikkerheten, i form av stabile priser og sikre forsyninger, er mindre jo mer markedet er stykket opp gjennom proteksjonistiske tiltak. Dessuten ligger potensialet for økt matproduksjonen først og fremst utenfor de rike, industrialiserte landene. Skal dette potensialet utløses, må de fattige landene integreres i det internasjonale markedet.
Artikkelen er hentet fra Minerva 3-08 som er i salg 18.09.
Fra april til oktober 1993 var det en rekordstor flom i Mississippi og Missouri. Et areal mer enn dobbelt så stort som fastlands-Norge var berørt av flommen, og ca. 80.000 kvadratkilometer stod under vann. Dette tilsvarer 8 ganger Norges totale landbruksareal.
Dersom USA hadde vært 50 land som hver for seg hadde praktisert den samme landbruks- og handelspolitikken som Norge, Sveits, Island og (i litt mindre målestokk) EU og USA, så ville man i statene Mississippi og Missouri i 1993 trolig ha opplevd en hungerskatastrofe. Det skjedde ikke. Til tross for den voldsomme og ødeleggende flommen i noen av de viktigste kornområdene i verden, steg hveteprisen bare med noen få øre (se figur 1). Årsaken var selvsagt at gode avlinger mange andre steder i verden, i kombinasjon med fri import til Mississippi, førte til at tilstrekkelige mengder korn kom inn og stabiliserte prisen.
Hveteprisen (og prisen på andre viktige jordbruksvarer) var nominelt ikke høyere i 2005 enn i 1988. Følgelig sank realprisen på hvete og andre matvarer betydelig i denne perioden. Siden sommeren 2005, og spesielt siden april 2007, har imidlertid prisene på jordbruksprodukter økt dramatisk. Dette har ført til at stadig flere ser betydningen av at man nå – omsider – må få på plass et internasjonalt handelsregime for jordbruksprodukter som (a) gjør det mulig for produsentland å utnytte sine naturgitte, komparative fortrinn (b) øker inntekter og levestandard i de fattige land (hvorav svært mange har komparative fortrinn i matproduksjon, og (c) fører til større matsikkerhet i form av bedre forutsigbarhet og fungerende markeder.
Figur 1. Hveteprisen i løpende USD per tonn, august 1988 – juni 2008
Kilde: International Monetary Fund
De nyproteksjonistiske argumentene
Den primitive reaksjonen på eksplosjonen i matvareprisene de siste to årene har vært som følger: Nå må alle land sørge for seg – alle land må produsere sin egen mat og beskytte eget landbruk, og man må regulere eksporten.
Tankgangen er selvsagt besnærende, men like fullt feil. Argumentasjonen overser det faktum at den grunnleggende årsaken til den sterke prisveksten de siste par årene, er at tilbudet ikke lenger har holdt følge med veksten i etterspørselen. Det er mulig at noe av prisøkningen kan tilskrives ”spekulasjon” (i så fall vil spekulantene tape penger i tiden som kommer – det sterke prisfallet i slutten av juli og begynnelsen av august kan være en indikasjon på dette). Det er bred enighet om at de høye prisene er et resultat av fundamentale underliggende faktorer på tilbuds- og etterspørselssiden.
For det første må man spørre om det egentlig er noen trøst å
ha stabilt veldig høye priser fremfor mindre stabile, men lavere priser.
De industrialiserte landene har nesten nådd et tak m.h.t. hvor mye korn, mais osv. de kan produsere på sine arealer selv om det på sikt foreligger et visst potensial for økt produksjon på ubenyttede arealer i USA og Vest-Europa, samt kanskje en mulig produksjonsvekst som følge av bioteknologiske nyvinninger. Kostnadene har økt som følge av økte energikostnader og dermed høyere kunstgjødsel- og dieselpriser. Soya, raps, mais og sukker etterspørres ikke bare som mat, men også som energi. Stadig flere mennesker i India og Kina og andre steder i Asia endrer sitt matkonsum.
Reaksjonen på de sterke prisøkningen blant proteksjonistene og landbrukslobbyen har videre vært å vise til at et beskyttet matvaremarked (for eksempel det norske) til dels er skjermet mot de sterke prissvingningene. Dette er jo selvsagt isolert sett riktig. Når man (som i Norge) ligger på et prisnivå langt over de internasjonale markedsprisene, så vil man ikke oppleve de samme prisendringene som man har dersom man forholder seg til et langt lavere, men mer fluktuerende prisnivå.
For det første må man spørre om det egentlig er noen trøst å ha stabilt veldig høye priser fremfor mindre stabile, men lavere priser. For det andre – og langt viktigere: Prisstabilisering gjennom proteksjonisme har en betydelig kostnad. Bortsett fra Norge og enkelte andre svært rike nasjoner, er det få land i verden som kan benytte enorme ressurser på å skjerme jordbruksproduksjonen og matvaremarkedene fra fundamentale endringer i tilbuds- og etterspørselsforhold. For det er jo selvsagt ikke slik at man kan definere seg selv ut av for eksempel naturens svingninger.
Større prissvingninger i beskyttede markeder
Store jordbruksland i Afrika er i liten grad integrert i verdensmarkedene. Like fullt har prisvariasjonene for mais og andre viktige matvarer i de afrikanske landene vært vesentlig mye større enn prisvariasjonene i verdensmarkedet. (En studie av Ole Gjølberg og Atle Guttormsen (2008) viser for eksempel at prisvariasjonene for mais i Tanzania har vært omtrent dobbelt så store som prisvariasjonene på verdensmarkedet.) Dette er Mississippi-eksemplet i isolerte ”selvforsyningsøkonomier”: Når avlingene svikter, fyker prisene himmelhøyt. Når rekordavlinger inntreffer (det skjer også i Afrika!), faller prisene helt til bunns som følge av markedets og etterspørselens avgrensning.
Forklaringen på den eksepsjonelle prisstigningen for ris
er enkel. Ris er en relativt sett lite handlet vare.
Betydningen av markedsadgang og markedsintegrasjon har blitt tydelig illustrert gjennom de siste par årenes prisøkninger for jordbruksvarer. Alle de viktige basisproduktene har hatt en formidabel prisstigning. Ris har hatt en enda kraftigere prisstigning enn hvete, mais og de andre korn- og bønnesortene. Forklaringen på den eksepsjonelle prisstigningen for ris er enkel. Ris er en relativt sett lite handlet vare.
Rismarkedene er segregerte, primært som følge av enda sterkere proteksjonistiske innslag enn for andre jordbruksprodukter. Følgelig fører skift i etterspørsel eller tilbud til spesielt sterke prisendringer for ris. Matvaresikkerheten, i betydningen stabile priser og sikre forsyninger, er mindre jo mer markedet er stykket opp gjennom proteksjonistiske tiltak på import- og eksportsiden. Da prisen på ris steg som mest, var den individuelle responsen til en rekke produsentland å stoppe eksporten. I og for seg en forståelig reaksjon – man er seg selv nærmest. Men summen av individuell egoisme genererer kollektive problemer.
Bedre matvaresikkerhet gjennom handel
Komparative fortrinn er ikke det samme som absolutte fortrinn (en vanlig misforståelse). Mens absolutte fortrinn betyr at man er absolutt bedre enn andre til å gjøre ett eller annet (for eksempel løpe maraton), så betyr komparative fortrinn at man er relativt sett bedre til å gjøre noe (for eksempel å spille sjakk) framfor å gjøre noe annet (for eksempel å spille fotball). Siden alle er flinkere til å gjøre ett eller annet enn å gjøre noe annet, er det slik at alle har komparative fortrinn i ett eller annet – uansett hvor dårlig man generelt måtte være i alt.
Dersom man har rike fiskeressurser utenfor stuevinduet og
ellers stort sett er omgitt av fjell og gråstein, så har man sannsynligvis
komparative fortrinn i fiske og ikke landbruk.
Komparative fortrinn er svært ofte noe man har fått fra naturens side. Dersom man har rike fiskeressurser utenfor stuevinduet og ellers stort sett er omgitt av fjell og gråstein, så har man sannsynligvis komparative fortrinn i fiske og ikke landbruk.
I over 200 år har økonomer argumentert for at den internasjonale arbeidsdelingen og handelen bør ta utgangspunkt i komparative fortrinn. Dette har vært – og er fortsatt – en pedagogisk utfordring, noe man stadig opplever i debatter om internasjonal handel i sin alminnelighet og jordbruk i særdeleshet. I forbindelse med de nylig avsluttede WTO-forhandlingene ble det fra en høyt profilert proteksjonistisk debattant framført følgende synspunkt:
”Hungersnød forekommer kun i land som nesten utelukkende er spesialisert på jordbruksproduksjon. Jo lavere prosent landbruket utgjør av et lands økonomi, desto større sjanse er det for at innbyggerne dør av å spise for meget. Dagens strategi med å forsterke fattige lands komparative fortrinn i råvareproduksjonen gjør bare vondt verre.”
(Økonomen Erik S. Reinert i bladet Bonde og Småbruker)
Utsagnet, som dokumenterer at enkelte kommer gjennom en universitetsutdanning uten å lære forskjell på ”correlation” og ”causation”, er i og for seg sant. Akkurat som det er sant at det er flere folk som kommer på sykehus i land med mange leger, og at det tilsynelatende er helseskadelig å bo i solfylte Florida siden dødsraten i delstaten er høyere enn i andre stater med mindre sol.
Svært mange land har i sin økonomiske historie opplevd at modernisering og vekst i jordbruket har vært en startmotor for vekst i andre næringer. En modernisering av jordbruket har frigjort arbeidskraft, kompetanse og kapital for industri- og servicevirksomheter. Dermed har moderniseringen og veksten i jordbrukssektoren ført til en sterk reduksjon i landbrukets relative betydning. Når man ser bort fra de mer absurde synspunktene representert ved det siterte utsagnet ovenfor, forstår stadig flere denne enkle sammenhengen. Og en positiv effekt av de høye matvareprisene de siste par årene har vært en atskillig bedre internasjonal forståelse for at det gamle handels- og landbrukspolitiske regimet i den rike verden ikke kan videreføres. Stadig flere politiske ledere innser at dersom man skal kunne møte verdens behov for mat de neste 10-20 årene, så er dette bare mulig dersom produksjonen økes. Og dersom de fattige landene skal komme ut av fattigdommen, må jordbruket moderniseres. De fattige landene må komme seg ut av selvforsyningsjordbrukets tredemølle.
Produksjonsøkningen i underutviklede land
Jordbruksproduksjonen kan økes noe, men ikke så veldig mye i de rike, industrialiserte jordbrukslandene (Vest-Europa, USA og Australia). Produksjonen i de mer spesielle, rike og proteksjonistiske landene som Sveits, Japan, Norge og Island er i denne sammenhengen helt marginal og uten betydning for verdens matvareforsyning.
En produksjonsøkning av et betydelig omfang innenfor jordbruket kan bare finne sted i land der forholdene ligger til rette for jordbruksproduksjon, men der jordbruksproduksjonen fortsatt ligger langt under det som er mulig: Store deler av Øst-Europa, Russland, Ukraina og flere andre tidligere Sovjet-republikker, Afrika, Asia og Sør-Amerika. Her finner man land og regioner med ikke-utnyttede komparative, naturgitte fortrinn for jordbruksproduksjon[1]. Det er flere årsaker til at jordbruket i disse landene og regionene ikke drives opp mot det som kan kalles optimalt: Mangel på kapital, teknologi, kompetanse, fungerende politiske og juridiske institusjoner m.v.
Utvikling av nasjonalt og internasjonalt fungerende markeder er en nøkkel til å fjerne hindrene til utvikling av jordbruket. Det er ikke slik at en friere verdenshandel er en slags ”Viagra” som umiddelbart får jordbruksproduksjonen i Afrika eller Russland opp å stå. Men for land som har et uutnyttet produksjonspotensial langt utover sitt eget konsumbehov, er det ganske åpenbart nødvendig å få adgang til de internasjonale markedene for å få utnyttet sine komparative fortrinn.
Høyere priser på kort sikt
En friere internasjonal matvarehandel vil gi bedre matvaresikkerhet globalt gjennom økt matproduksjon og større forsyningssikkerhet. Samtidig er det klart at en omlegging til en friere internasjonal handel – i tråd med det opplegget som man i WTO til slutt ikke klarte å bli enige om – ikke er noen vidundermedisin uten bieffekter. Jeg tenker ikke da i første rekke på omstillingskostnadene for bønder i de rike landene (som selvsagt vil være smertefulle for dem det angår). På kort sikt vil trolig en kraftig reduksjon i de rike landenes subsidiering av eget landbruk føre til en redusert produksjon i disse landene og (alt annet konstant) høyere priser i verdensmarkedet.
Økt produksjon og lavere priser på lang sikt
Samtidig vil en slik liberalisering på mellomlang og lengre sikt føre til en global produksjonsøkning med høyere kvanta og lavere priser.
Det som så ut til å ende som et overmodent gjennombrudd i WTO-forhandlingene, løp også denne gangen ut i sanden. Indias begrunnelse for ikke å gå videre bygde på de langsiktige effektene av en liberalisering av handelen. En modernisering av landbruket i mange land med komparative fortrinn i matproduksjon vil kunne føre til prisreduksjoner. India ønsket å ha garantier for at man da ville kunne etablere beskyttelsesordninger for sitt eget landbruk. Det er i seg selv et interessant fenomen at dette ble fremmet av India – et land der bekymringen for ikke så lenge siden var alt annet enn rikelige mengder med billig mat, og nettopp mens alle er bekymret for hva høye matvarepriser gjør med de fattige. Men igjen et eksempel på utfordringene i forhold til å bedre matvaresikkerheten globalt.
- Ole Gjølberg (f. 1949) er professor i økonomi, leder for Institutt for økonomi og ressursforvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB), Ås.
Referanser
R.J. Brunstad og O. Gjølberg (1998): ”Kan Sentral- og Øst-Europa igjen bli verdens kornkammer? Perspektiver på WTO-forhandlingene i 1999” (i A. Melchior & V.D. Norman (red.) Fra Gatt til WTO. Handelspolitiske utfordringer ved GATTs 50-årsjubileum.)
O. Gjølberg og A. Guttormsen (2008): ”Commodity price volatility in developing courtries: Impoprted or home-grown?” Discussion Paper, IOR/UMB.
[1] Det finnes en rekke studier som forsøker å anslå det ikke utnyttede produksjonspotensialet i landbruket i forskjellige land. Beregningene er selvsagt beheftet med usikkerhet, og resultatene avhenger av hvilke forutsetninger man legger til grunn. I en studie utført av Brunstad og Gjølberg for 10 år siden, anslo vi at produksjonen i Russland og Ukraina burde kunne økes med 60-80 millioner tonn dersom landbruket i disse landene ble integrert i verdensøkonomien og landbruket modernisert. Det er hyggelig å fastlå at mye tyder på at vi er i ferd med å få rett. Men fortsatt er det langt igjen til produksjonsmaksimum i disse områdene. Til sammenligning: Norsk kornproduksjon er på ca. 1 million tonn.
Matsikkerhet definert som raskt tilgjengelig og sunn mat i stor nok mengde i alle våre kommuner krever nasjonal styring. Prismekanismer mm. fungerer flott i fredstid. Men ved internasjonale kriser/kriger kan vareforsyningene stoppe opp helt eller delvis, og man trenger da egne matvarer – helst i løpet av 24 timer. Man kommer ikke unna aktiv nasjonal landbrukspolitikk hvis man skal komme seg helskinnet igjennom slike tider – skyene mørkner jo endel i horisonten allerede… Man er seg selv nærmest til å hjelpe nettopp seg selv når det kniper! Forsikringspremier pleier å svare seg i generasjonsperspektiv.
[...] Gjølberg har tatt konsekvensen av dette og skriver i Minerva 03/2008 at ”en friere internasjonal matvarehandel vil gi bedre matvaresikkerhet globalt gjennom økt [...]