I dag arbeider det dobbelt så mange byråkrater i offentlige teatre som i 1979. I Filharmonien har administrasjonen økt med 300 prosent siden 1980. Hvorfor vokser kulturbyråkratiet, og er det bra for kulturen?
”Gjennom en kraftig satsning på kunst og kultur vil vi bidra til å utvikle og sikre Norges identitet og plassering i det internasjonale samfunn. En satsning lokalt, regionalt og nasjonalt skaper grunnlaget.”
Slik begrunnet de rødgrønne partiene ”kulturløftet” 4. juli 2005. Målet med kulturløftet er å øke de offentlige bidrag til kulturlivet til én prosent av statsbudsjettet.
Kultur skaper definitivt økonomiske ringvirkninger. 300.000 besøkte den nye operaen på tre måneder. Over 1,2 millioner besøker teatrene i Oslo årlig. Turister danner sitt bilde av Norge i Kunstmuseene i Bergen og Nasjonalmuseet for kunst.
Men samtidig øker antall ansatte i administrasjonen. Teller man antall adminstrativt ansatte ført i Nasjonalmuseets årsrapporter, altså ikke faglig og teknisk personell, ser man at antallet økte fra 21 i 2003, før sammenslåingen, til 28 i dag. Det er en økning på 33 prosent. Lotte Sandberg skriver i Aftenposten søndag 3. august 2008 at Nasjonalmuseet på fire år har brukt én milliard kroner uten å produsere én eneste minneverdig utstilling.
Tallene er ikke bedre for teatrene. Ifølge rapporten ”Produksjons- og kostnadsstrukturer i norske teatre” (2002) av Knut Løyland og Vidar Ringstad, sank andelen skuespillere ved institusjonsteatrene mellom 1979 og 2000, mens antall byråkrater økte, subsidiene doblet seg og antall produksjoner falt.
”Byråkratiet er som en Leviathan som før eller senere inntar allesektorer, både privat og offentlig.” Kjell Arne Rørvik
Dette plager tilsynelatende ikke det offentlige. Sjekker man norsk kulturstatistikk for kulturfeltet ser man at det i 4. kvartal i 2006 arbeidet 79.500 i kulturnæringene. Det er lett å finne ut hvor mange kvinner og invandrere som jobber med kultur, i hvilket fylke de arbeider, om de jobber i platebransjen, i museer eller for den saks skyld produserer musikkinstrumenter. Men det er ingen tall på hvor mange som jobber med administrasjon eller hvor mange som er utøvende kunstnere.
Byråkratiet er en Leviathan
– Et interessant spørsmål er hvorvidt det er mer byråkrati innenfor den offentlige kulturforvaltningen enn innen offentlig forvaltning generelt. Jeg tror kulturpersonligheter har lettere enn hjelpepleiere for å skrike over mye byråkrati. Derfor må man ta inn kunstnernes byråkratifobi i analysen av byråkratiets omfang.
Kjell Arne Rørvik, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Tromsø, har gjennom flere kronikker uttalt seg om byråkratiseringen av kulturlivet. Selv om han 
mener kulturfolk roper høyere enn andre, er han helt enig i at byråkratiet vokser. Han har tre teser om årsaken.
mener kulturfolk roper høyere enn andre, er han helt enig i at byråkratiet vokser. Han har tre teser om årsaken.– Den første vil jeg kalle kolonialiseringshypotesen. Byråkratiet er som en Leviathan som før eller senere inntar alle sektorer, både privat og offentlig. Kultursektoren oppstod først på 70-tallet, og nå kommer byråkratiet.
Han påpeker at denne tendensen først kommer når sektoren begynner å forvalte mye penger. Derfor skjer det i det offentlige kulturliv. Det private kulturliv har ikke råd til byråkrater, men hvis et privat kulturkonsern får mye penger, kommer byråkratene også der.
– Den andre tesen vil jeg kalle barnehagehypotesen. Man tenker seg at kreative mennesker er grunnleggende ukyndige til å drive ting. Derfor må noen passe på dem.
Røviks siste hypotese kaller han statliggjøringshypotesen. Mye av det kulturlivet produserer har ikke plass i den kommersielle sfære, og kan ikke styres utifra ren markedslogikk. Det offentliges styringsverktøy ovenfor kulturinstitusjonene er heller mål, reformer og reguleringer. Derfor vokser byråkratiet.
Målstyring fungerer ikke
Dag Solhjell, kunstsosiolog dr.philos, mener byråkratiseringen skyldes problemene statens styringsverktøy skaper. De to verdisysteme som møtes – den 
kunstneriske og den politisk-byråkratiske – spiller ikke godt sammen.
kunstneriske og den politisk-byråkratiske – spiller ikke godt sammen. – Den byråkratiserende utviklingen startet på midten av 1990-tallet, med innføringen av et nytt økonomireglement for staten. På kulturområdet ønsket Stortinget å gå bort fra å styre gjennom detaljerte bevilgninger til den enkelte institusjon, og i stedet styre gjennom prinsipielle mål og rammebevilgninger. Da dette systemet ble koblet sammen med det nye økonomireglementet, ble målstyringen meget detaljert og konsentrert om kvantitative mål. Målene ble rangert i et omfattende hierarki, fra hovedmål, via delmål, resultatmål og ”resultatindikatorer”.
– En del av denne reformen gikk ut på å gi institusjonene mer selvstendighet, altså å la de som ser hvor skoen trykker, bestemme. Har dette ikke hatt noen effekt?
– De statlige og statsstøttede kulturinstitusjonene ble på papiret mer selvstendige, gjerne gjennom opprettelse av stiftelser. Men staten oppnevnte som regel både styreleder og ett styremedlem til. Institusjonenes styrer ble gjerne preget av medlemmer fra næringsliv og administrasjon, ikke fra kulturlivet selv.
Solhjell forteller at styremedlemmene ofte hadde større forståelse for de administrative enn de kunstneriske oppgavene. Statens styringssystem økte behovet for rapportering til departementet, noe som igjen økte behovet for administrativt personale.
– I denne forbindelse er det viktig å huske at vi har to typer kulturbyråkrati. Det som finnes i departementet og det som finnes i institusjonen. Det er to sider av samme sak. Vokser antallet byråkrater i departementet øker det også i kulturinstitusjonene.
”Hvis ikke byråkratiets makt balanseres mot kunstens, går det ut over kunstens
frihet. Den blir mindre fri, mindre kreativ, og mindre verdifull for samfunnet.” Dag Solhjell.
Solhjell mener denne dynamikken gjør at mange byråkrater i institusjonene har sin lojalitet til byråkratiet i statsforvaltningen, ikke til institusjonen.
– Når institusjonen skriver sine strategier, følges det veldig nøye med på hvilke insentiver staten legger opp til. Dette gjør byråkratene mektige.
Markedsføring øker byråkratiet
– Antall administrativt ansatte i Filharmonien har økt fordi Filharmonien har mer turnévirksomhet, gjør flere innspillinger og må rapportere mer til det offentlige.
Informasjonssjef Marit Gaasland i Oslo-Filharmonien mener at den økte rapporteringen gjelder hele kulturlivet. Nå må man rapportere lønn, arbeidstagerforhold og arbeidsmiljøforhold, man må rapportere til rettighetshavere og de pålagte statistikker. Et annet moment hun trekker inn er at konkurransen er blitt større.
– Vi fikk vår første markedsføringskonsulent i 1995. I dag har vi fire som jobber med salg og markedsføring.
Ole Klemsdal, informasjonsjef ved det offentlige teateret Den Nationale Scene, mener også at de offentlige teatrene har en vekst i markedsføringsavdelinen fordi deres forestillinger er vanskeligere å omsette en de privates. Derfor må de bearbeide sitt publikum mer. Denne utviklingen bekreftes i rapporten ”Produksjons- og kostnadsstrukturer i norske teatre” (2002). Men medforfatter Knut Løyland mener at veksten i markedsføringsinnsats ikke har gitt det ønskede resultat.
– Det brukes mye mer ressurser på å selge forestillinger i dag enn før, men det har ingen signifikant effekt på salget.
Løyland ser fremveksten av markedsavdelingen som et av de beste eksemplene på byråkratisering i institusjonsteatrene og stiller spørsmål ved om markedsføringen ved institusjonene drives godt.
Det er et betimelig spørsmål. De offentlige teatrene Oslo Nye Teater og Den Nationale Scene har henholdsvis ni og fem ansatte i markeds- og informasjonsavdelingen. Privat-teatrene Nordic Event Group (Sound of Music på Edderkoppen teater i Oslo), Christiania Teater og Folketeateret har kun én markedsansvarlig hver.
Byråkratiske moter er skadelige
Audun Eckhoff, avdelingsdirektør ved Bergen Kunstmuseum, mener at det ligger en byråkratisk fare i ønsket om økt informasjon og markedsføring.
– De økte forventningene til besøkstall og utadvendt formidling kan føre til et økt antall ansatte i administrasjon, på relativ bekostning av de tradisjonelle kjernefagstabene. Selv om museenes utadvendte virksomhet åpenbart er viktig, er det nok en fare for at man i noen grad utvikler “formidlingsmaskiner”, der kjennskapet til og bevisstheten om egne samlinger og faglig identitet blir svekket.
Når Eckhoff skal forklare den byråkratiske veksten er han i tråd med Rørviks statliggjøringshypotese. Veksten i byråkratiet er ifølge Eckhoff et resultat av reformer og reguleringer som iverksettes i kulturlivet i dag.
– En viss vekst i byråkratiet er nødvendig når institusjonene skal slås sammen som en del av museumsreformen. Norske museer er stort sett små og har vært underadministrert, med lav grad av rutiner og formalisering. Dette blir synlig ved sammenslåinger, og en viss grad av “byråkratisering” virker derfor positivt, i retning av profesjonalisering.
Eckhoff mener altså at det kreves mer administrasjon for å styre de nye, sammenslåtte museumsinstitusjonene. De er ofte svært kompliserte organisasjoner som gjerne er spredt over et større geografisk område. Grunnen er at ledelsen til en hver tid må samkjøre de forskjellige avdelingene.
– Tverrfaglighet krever veldig mye ressurser. Uten slike ressurser, og uten en tilgrunnliggende trygghet og fordypning i faglig spesialisering, kan resultatet bli katastrofalt. Noen av problemene ved Nasjonalmuseet kan nok tilskrives dette.
Eckhoff er av den oppfatning at målet om tverrfaglighet er blitt en direkte skadelig mote i offentlig sektor og særlig innen kulturpolitikken. Den stod en periode sterkt også i det faglige miljøet, men ifølge Eckhoff har fagmiljøene etterhvert innsett hvor krevende og ressurskrevende tverrfaglighet er.
– Innenfor det offentlige og det politiske liv, særlig den delen av politikken som nærmer seg populisme, passer tverrfaglighet egentlig helt utmerket. Den demper spesialisering og hemmer fremveksten av spesialister, eller det man i populistisk sammenheng foraktelig kaller elitekultur. Resultatet er ofte at man i stedet for fruktbar tverrfaglighet dyrker frem middelmådighet. Vi merker det innenfor noen av våre forskningsprogrammer, hvor fokuset på tverrfaglighet går på bekostning av fordypning innen spesialiserte fagområder.
Institusjonene organiserer selv personalet
Hanne Gjørtz er kommunikasjonssjef i Kultur- og kirkedepartementet. Hun mener at kulturdepartementet ikke kan klandres hvis tverrfaglighet er et problem i institusjonene.
– Forskningsprogrammer ved institusjonene har ikke kulturpolitiske føringer. Norges Forskningsråd eller Kunnskapsdepartementet vil være rett adressat for dette spørsmålet. Det legges ellers til grunn at de større museumsinstitusjonene formulerer og gjennomfører FoU-prosjekter i samsvar med interne faglige vurderinger og prioriteringer.
Gjørtz legger ansvaret for byråkratiseringen i institusjonene hos institusjonene selv.
– Det er institusjonene selv som bestemmer hvordan de organiserer personalet. Det er ingen føringer fra departementet om å øke den administrative kapasiteten. Institusjonene skal ha en sunn og ryddig økonomiforvaltning og ellers følge de lover og regler som gjelder for institusjoner og bedrifter i Norge.
– Teatrene begrunner veksten med behov for en større salg- og markedsføringsavdeling og mer innrapportering til SSB, KKD, og NTO. Kan departementet se for seg måter å forenkle rapporteringsystemene for kulturinstitusjoner?
– Det er allerede tatt skritt til å forenkle rapportering i den forstand at alt tallmateriale bare skal rapporteres én gang, nemlig som del av den årlige budsjettsøknaden og rapportering for foregående år. Dette har de to siste årene skjedd gjennom en felles budsjettsøknadsportal.
Alle vil ta del i kulturen
Ingen vil altså ta ansvaret for byråkratiseringen av kulturlivet. Institusjonene skylder på staten og staten skylder på institusjonene. Mens de krangler, vokser byråkratiet.
”At veksten i byråkratiet er uheldig fremgår av byråkratiets kjerneverdier:Demokratisering, tverrfaglighet og folkelighet.” Asbjørn Schaatun.
Asbjørn Schaatun, styreleder i Norsk komponistforening, er enig med Audun Eckhoff i at byråkratiets fokus på tverrfaglighet skader kulturen. Schaatun mener at 
byråkratiet i seg selv er et av de store problemene i kulturlivet.
byråkratiet i seg selv er et av de store problemene i kulturlivet.– At veksten i byråkratiet er uheldig fremgår av byråkratiets kjerneverdier: Demokratisering, tverrfaglighet og folkelighet.
Schaatun mener at disse prinsippene styrer byråkratenes beslutninger, og at dette har igangsatt en uvikling som påtvinges kunstnerne.
– Folkelighet har blitt et mantra. Byråkratene mener at for å skape interesse for kulturprosjekter må arrangementene vokse i størrelse. Det holder ikke å spille en ny komposisjon, du må fremføre den med lysshow og musikere som henger i klatretau ned sydveggen på Oslo Rådhus. Gjennom de enorme krav til logistikk som et slikt arrangement krever, virker det som om byråkratene opplever at det dreier seg om en ny form for tverrfaglighet – gjennom at så mange mennesker og ressurser er involvert.
Schaatun synes dette er et paradoks, ettersom innholdet tross alt er akkurat det samme.
– Byråkratene kan, som en slags folkets representanter, føle at de er kreative medeiere i prosjektet, og deres arbeide fremstår som meningsfullt. Men gad vite hvor mange av de ”nye” kulturpengene som går til logistikk og arrangementstekniske forordninger.
Det siste problemet er ifølge Schaatun demokratiseringen av kulturen.
– Alle vil ta del i den kreative prosessen. Slik hemmer byråkratiet kulturen, fordi kunstneren må rope gjennom de byråkratiske strukturene før man får gjort noe som helst.
Han mener at kunstnerens alternativ til å kaste bort masse tid og effektivitet på byråkratiet er å gjøre alt på eget initiativ.
– Så kan man banke på døren til byråkratiet, representert ved de store institusjonene. Sjansen for å nå gjennom på denne måten er imidlertid liten. Byråkraten føler seg ikke lenger som en viktig bidragsyter og premissleverandør, og prosjektet blir ”nullet”.
Kulturen mister sin verdi
Vi vender tilbake til Dag Solhjell, som er enig i at byråkratiet ødelegger kulturen.
– Mens byråkratiet er regelstyrt, er kunsten regelbrytende. Mens byråkratiet må behandle alle personer og saker likt, er det kunstens vesen å skape forskjeller. Mens byråkratiet alltid må holde seg innenfor budsjetter og ikke kan ta sjanser, er det kunstens vesen å tøye de økonomiske grensene, ta sjanser og tenke anti-økonomistisk.
Han påpeker at når den byråkratiske tankegang kommer nær kunstens besluttende posisjoner, oppstår det kulturkonflikter.
– Hvis ikke byråkratiets makt balanseres mot kunstens, går det ut over kunstens frihet. Den blir mindre fri, mindre kreativ, og mindre verdifull for samfunnet.
- Nicolai Strøm-Olsen er kunsthistoriker, og medlem av Minervas Kulturråd
Samme problem gjelder universitetene også. Antall administrativt ansatte har nådd absurde proporsjoner. Det er vel noe sånn som en administrativt ansatt pr. to vitenskapelige (og enda dynges de vitenskapelig ansatte ned i administrasjon). Det behøves i det hele tatt et aleksanderhugg.