Magtkoncentration fører ofte til magtmisbrug. Misbruget vokser, jo mere magten koncentreres, og det kulminerer, når al magt samles hos én person.
Der er utallige eksempler i verdenshistorien på, at en monark eller statsleder med ubegrænset magt har handlet vilkårligt og udviklet sig til en despot. Det er altid den engelske historiker Lord Acton (1834-1902), der citeres for denne sørgelige sandhed: “magt har en tilbøjelighed til at korrumpere, og absolut magt korrumperer absolut.”[1] Men allerede den franske filosof Montesquieu (1695-1755) erkendte det som “en evig erfaring, at ethvert menneske, der har magt, er tilbøjelig til at misbruge den”.[2]
“Power corrupts, and absolute power corrupts absolutely”. – Lord Acton
For at sikre friheden og beskytte folket mod magthavernes vilkårligheder må magten begrænses, og det sker bedst ved, at den deles. I dag opfattes en deling af magten som en selvfølgelighed. Magtdelingen er et grundvilkår i de moderne demokratier.[3] Og stater, der styres autoritært af en enkelt person eller en snæver klike, opfattes i dag som totalitære stater: forkvaklede stater, der bør fjernes fra det politiske verdenskort.[4] Men det er et moderne synspunkt. I Europa har historiens pendul svunget mellem monarkers magtesløshed og magtfuldkommenhed. Mange af de romerske kejsere var nærmest enevældige. I middelalderen var kongens magt derimod begrænset dels af kirken og dels af komplicerede feudale netværk, der ofte reducerede monarken til en topfigur. I perioden ca. 1500-1750 lykkedes det monarkerne at samle magten på egne hænder, og især i 1600 og 1700-tallet var mange af Europas stater styret af fyrster, der enten var enevældige eller tæt på at være det. Flere politiske filosoffer og især Thomas Hobbes (1588-1679) opfattede den enevældige monark som den eneste, der kunne sikre statens stabilitet og borgernes velfærd.[5] Danmark blev styret af enevældige konger fra 1661 til 1849, og som den eneste stat i Europa havde Danmark en skreven enevældig forfatning: Kongeloven af 1665. Den fastslog, at kongens magt var ubegrænset med kun to forbehold: han skulle bekende sig til den luthersk-evangeliske tro, og han måtte ingensinde afgive noget af sin magt.[6] Men utilfredsheden med, hvordan Europas enevældige fyrster forvaltede deres magt, affødte et stedse stærkere ønske om at begrænse den.
Magtfordelingslæren
Den moderne magtfordelingslære hviler på den opfattelse, at regering kan opdeles i tre forskellige funktioner: (1) lovgivning, (2) iværksættelse og håndhævelse af lovene, og (3) afgørelse af retstvister dels mellem regering og borgere og dels mellem borgerne indbyrdes. Magtfordelingen omfatter to forhold: (a) en funktions-separation og (b) en person-separation: (a) Hver af de tre funktioner bør varetages af én bestemt politisk institution, der ikke blander sig i de to andre funktioner. (b) En person, der beklæder en post i en af de tre institutioner, må ikke samtidig beklæde en post i nogen af de to andre.[7] Den grundlæggende tredeling af magten blev indskrevet som §3 i Danmarks Riges Grundlov i 1849, og den er gentaget uændret i alle senere versioner af grundloven.[8]
Magtfordelingslæren er en normativ teori, og i sin moderne udformning blev den udviklet af den franske filosof Charles-Louis de Secondat, baron af Montesquieu. Det var ham, der i værket Om Lovenes Ånd fra 1748 fremførte idéen om, at der er tre fundamentale magtfunktioner: den lovgivende, den udøvende og den dømmende. Tidligere gik man ud fra en tvedeling af magten i lovgivning og iværksættelse af lovene, herunder afgørelse af retstvister for domstolene.[9] Det var også Montesquieu, der argumenterede for, at hver funktion burde udøves af én bestemt institution, og at en person ikke samtidig måtte have sæde i to institutioner.[10] Montesquieu mente, at disse principper kunne spores i den engelske forfatning,[11] men han var ikke blind for, at englænderne på flere punkter gik på kompromis med hans principper om magtdeling: fx var den lovgivende magt delt mellem to kamre, og kongen kunne nedlægge veto mod lovene.[12]
Montesquieu modificerede altså magtfordelingslærens principper i praksis, og i sit fulde omfang har de da heller aldrig været realiseret i nogen stat overhovedet. De første eksempler på forfatninger, der bevidst søgte at efterleve Montesquieus principper, var nogle af de amerikanske delstatsforfatninger fra Frihedskrigens tid,[13] samt USAs forbundsforfatning af 1787-9, hvor præsidenten har den udøvende magt, kongressen den lovgivende og domstolene den dømmende.[14]
Magtfordelingslæren blev udviklet for at undgå despotisk
magtmisbrug og sikre borgernes personlige frihed.
Magtfordelingslæren blev udviklet for at undgå despotisk magtmisbrug og sikre borgernes personlige frihed. Der var intet ønske om at skabe demokrati. Demokrati var på Montesquieus tid en historisk forfatningsform, som man kendte fra de antikke forfattere og stadig kunne finde i enkelte små bystater, som fx Glarus i Schweiz. Andre bystater var aristokratiske republikker, fx. Venedig. Men de små republikker, som fandtes spredt rundt om i Europa, var alle sammen, hvad Englands premierminister William Pitt beskrev som “myggestater”.[15] De stater, der betød noget på Montesquieus tid, var uden undtagelse monarkier, og både statsmænd og filosoffer gik ud fra, at sådan ville det nok være i al fremtid. Republikker, såvel demokratiske som aristokratiske, hørte fortiden til.[16]
Men allerede en generation efter udgivelsen af Om lovenes ånd var forholdene ændret radikalt: Republikken blev indført som statsform i to af verdens store stater: USA og Frankrig. Og i USA blev Montesquieus magtfordelingslære grundlaget både for forbundsforfatningen og for flere af delstaternes forfatninger.
USA
Især Pennsylvanias forfatning af 1776 bygger på Montesquieus tanker og foreskriver en endnu skarpere adskillelse mellem den lovgivende og den udøvende magt end den, vi finder i forbundsforfatningen: Lovgivningsmagten blev varetaget af en folkevalgt forsamling, den udøvende magt af et folkevalgt råd. Statens præsident og vicepræsident udpegedes blandt rådets medlemmer af den lovgivende forsamling og rådet i forening. Intet medlem af den lovgivende forsamling måtte samtidig sidde i rådet. Den lovgivende forsamling havde kun ét kammer, fordi et tokammersystem ville føre til en underopdeling af den lovgivende magt, som var i strid med magtfordlingslæren i dens rene form. Den lovgivende forsamling og det udøvende råd skulle ikke kontrollere hinanden. Det blev overladt til et censorkorps, valgt hvert syvende år til at føre kontrol med, at rådet og forsamlingen overholdt forfatningen. Pennsylvanias forfatning af 1776 er faktisk det første og eneste eksempel på en næsten konsekvent adskillelse af den lovgivende og udøvende magt.[17]
Montesquieus magtfordelingslære var en teori udtænkt med det engelske monarki som forbillede: Principielt skulle Kongen have den udøvende magt, parlamentet den lovgivende og domstolene den dømmende. I USA blev magtens deling appliceret på en republikansk statsform, hvor en valgt præsident trådte i stedet for en monark. Sammenkoblingen af magtfordeling og demokrati fandt også sted i USA, og det skete i begyndelsen af 1800-tallet. I slutningen af 1700-tallet blev demokrati stadig opfattet som en forfatningsform, hvor magten blev udøvet direkte af det forsamlede folk, typisk i en lille bystat.[18] Men i begyndelsen af 1800-tallet blev det almindeligt at sammenkæde demokrati og repræsentation,[19] og USA kom nu til at fremstå som en forbundsrepublik med en repræsentativ demokratisk statsform. Udviklingen afspejles i navnet på det ene af de to store politiske partier. I 1791 stiftede Thomas Jefferson og James Madison det republikanske parti. Partiet skiftede hurtigt navn til det demokratisk-republikanske parti, og efter 1828 kom det til at hedde det demokratiske parti.[20] Da USAs forfatning i grundtræk var baseret på Montesquieu’s magtfordelingslære, var der nu skabt en forbindelse mellem magtfordelingen og det repræsentative demokrati.
Montesquieu’s opdeling af magten i en lovgivende, udøvende og dømmende funktion ligger stadig til grund for den måde, alle demokratier er organiseret på, også det danske.[21] Det forholder sig anderledes med hans lære om, hvordan de tre funktioner i praksis skal holdes adskilt fra hinanden. Principperne om funktionsseparation og personseparation er blevet udhulet i USA ved et sæt af kontrolmekanismer, og i Europa er de nærmest blevet opgivet først ved indførelsen af parlamentarismen, efter Anden Verdenskrig ved oprettelsen af særlige forfatningsdomstole.
Checks and balances
I dag ligesom tidligere er USA den eneste demokratiske stat, der med en vis ret kan siges at efterleve de to doktriner om magtfordeling: adskillelsen af de tre funktioner[22] og kravet om, at ingen person må udøve to funktioner samtidig: Hverken præsidenten eller hans ministre må have sæde i Kongressen, som er USAs lovgivende forsamling. Men den rene magtfordelingslære, som vi finder i Pennsylvanias forfatning fra 1776, blev i forbundsforfatningen fra 1787-9 suppleret med en række kontrolmekanismer kaldt checks and balances som til en vis grad undergraver de principper, som magtfordelingslæren bygger på: Lovgivningsmagten er delt mellem to kamre: senatet og repræsentanternes hus; præsidenten kan nedlægge veto mod de love, kongressen vedtager; højesteret kan omstøde en lov, kongressen har vedtaget; ministrene bliver nok udpeget af præsidenten, men de skal godkendes af Senatet; det er præsidenten, der afslutter traktater med andre lande, men de skal ratificeres af senatet. Retten til at erklære krig, der hører under den udøvende magt, tilkommer i USA kongressen.[23]
Parlamentarisme
En endnu mere vidtgående sammenblanding af magtfunktionerne finder man i de europæiske demokratier. I strid med magtfordelingslæren har man i stedse stigende grad tilladt en omfattende sammenblanding af den lovgivende og den udøvende magt. Omdrejningspunktet i denne udvikling er indførelsen af parlamentarismen,[24] først i England, hvor kongen i 1782 blev tvunget af parlamentets flertal til at udnævne et ministerium, han ikke brød sig om.[25] Efterhånden blev parlamentarismen indført i de fleste demokratier, i Danmark i 1901.[26] Det er et brud på funktions-separationen, at et flertal i parlamentet kan tvinge regeringen til at gå af eller udskrive valg, og at parlamentet løbende kan føre kontrol med regeringen og give næser til ministre eller i visse tilfælde fremtvinge en ministers afgang.[27] Her er det den lovgivende magt, der blander sig i den udøvende magts funktioner. Omvendt har den udøvende magt infiltreret den lovgivende forsamling og tiltaget sig en del af den lovgivende magts beføjelser: Det er brud på person-separationen, at statsministeren og hans ministre er medlemmer af landets parlament samtidig med, at de er den udøvende magts chefer. Og det er et brud på funktions-separationen, at næsten alle love udarbejdes af regeringen og dens embedsmænd, således at drøftelsen og vedtagelsen af lovene i den lovgivende forsamling kun bliver slutfasen i lovgivningsproceduren, og i mange tilfælde en simpel godkendelse af regeringens lovforslag.[28] Et ligeså eklatant brud på funktions-separationen er den praksis, at stedse flere love udformes som rammelove, der udfyldes af ministerielle anordninger og bekendtgørelser.[29] På denne måde bliver en væsentlig del af lovgivningsmagten flyttet fra parlament til regering, og resultatet bliver en sammenblanding af den udøvende og den lovgivende magt.
Forfatningsdomstole
Medens sammenblandingen af den lovgivende og udøvende magt kan spores helt tilbage til slutningen af 1700-tallet, blev funktions-separationen i lang tid respekteret i forbindelse med adskillelsen af domsmagten fra den udøvende og lovgivende magt. Men i løbet af det sidste halve århundrede er dette aspekt af magtfordelingen blevet betydeligt svækket ved den nye tendens til at oprette særlige forfatningsdomstole, som kan omstøde parlamenternes love, hvis de skønnes at stride mod forfatningen. I enkelte lande, heriblandt Danmark, er det landets højesteret, der sidder inde med denne kompetence. Siden Den Anden Verdenskrig har stort set alle Europas stater fået en forfatningsdomstol. Og i mange stater er disse domstole blevet en betydelig politisk magtfaktor.[30] Således har den tyske Verfassungsgericht i Karlsruhe siden 1951 underkendt 5% af de love, som er blevet vedtaget i Bundestag.[31] At omstøde en lov ved dom er i sig selv et klart brud på funktionsseparationen. Men magtsammenblandingen går videre end selve underkendelsen af en lov, parlamentet har vedtaget. I de fleste tilfælde bliver loven ikke endegyldigt forkastet af forfatningsdomstolen. I forbindelse med sin kendelse har domstolen ofte udarbejdet en rettet lovtekst, som domstolen kan anerkende som værende i overensstemmelse med forfatningen. Resultatet af denne praksis er i regelen, at Bundestag simpelt hen indarbejder domstolens rettelsesforslag ordret i den oprindelige lov. På denne måde er Verfassungsgericht nærmest kommet til at fungere som et tredje lovgivningskammer.[32]
Herhjemme har Højesteret været særdeles tilbageholdende med at tiltage sig en lovprøvningsret, men et ekko af den europæiske tendens ses især i højesterets beslutning fra 1999 om at omstøde folketingets lov om tilskud til en række navngivne Tvindskoler.[33] Det er første gang i Danmarkshistorien, en lov er blevet underkendt af en domstol, men det bliver næppe den sidste.
Tiden er løbet fra magtfordelingslæren.
Tiden er løbet fra magtfordelingslæren. Den bør ikke længere bruges i en analyse af det parlamentariske demokrati,[34] og vi må i stedet finde en anden model, der kan give os en bedre forståelse af magtrelationerne i et moderne repræsentativt demokrati. Efter min mening er den oplagte løsning at vende tilbage til de ældre teorier om den blandede forfatning.
Den blandede forfatning
Teorien om den blandede forfatning går ud fra, at der grundlæggende er tre forskellige forfatningstyper: enevælde, fåmandsvælde og folkevælde. Ved at blande institutioner, der hører hjemme i hver af de tre forfatningstyper, opstår der mellem de forskellige institutioner et samspil, som kan vedrøre alle de funktioner, som institutionerne har i lovgivning, iværksættelse af love, udnævnelse af embedsmænd, udenrigspolitik, osv.[35]
Teorien rækker helt tilbage til oldtiden. Det var Platon og Aristoteles, der lagde antallet af regerende til grund for deres analyse af statsformerne og skelnede mellem enevælde, fåmandsvælde og folkevælde. Hver af disse tre grundformer findes i en positiv og en negativ variant. I den positive variant styres der i overensstemmelse med lovene og til det fælles bedste. I den negative variant står magthaverne over loven, og magten bruges kun til fordel for de regerende. Denne forfatningstypologi fik sin klassiske udformning i Aristoteles’ Statslære[36] og har sidenhen ligget til grund for enhver analyse af forfatningsformerne helt frem til vor tid.[37] Den kan anskueliggøres ved følgende skema:[38]
De seks forfatningformer i dette skema er rendyrkede idealtyper, der hører hjemme i politisk filosofi. Hvis man anlægger en mere historisk synsvinkel, må man erkende, at en hvilken som helst faktisk forekommende forfatning forener træk fra flere forskellige former og bedst kan beskrives som en blandet forfatning.[39] Et typisk eksempel er den romerske republikanske forfatning: I spidsen for statens administration stod to konsuler, valgt for et år på en folkeforsamling. Den politiske magt lå i senatet, som kun medlemmer af overklassen havde adgang til, men de love, som senatet udarbejdede, skulle ratificeres på en folkeforsamling. Roms forfatning var altså en blandet forfatning, hvor konsulerne var det monarkiske element, senatet det aristokratiske og folkeforsamlingerne det demokratiske.[40]
Denne analyse af den romerske forfatning findes hos den græske historiker Polybios (200-118).[41] Aristoteles’ statslære og Polybios’ skrift om Roms historie blev hovedværker i al senere politisk tænkning; fx var det almindeligt i 1600 og 1700-tallet at beskrive Englands forfatning som en blandet forfatning, hvor kongen var det monarkiske element, overhuset det aristokratiske og underhuset det demokratiske.[42]
Montesquieu’s magtfordelingslære kom til at fortrænge teorien om den blandede forfatning,[43] men nu, hvor magtfordelingslæren ikke længere kan bruges meningsfuldt i en analyse af demokratiet, kan man overveje, om teorien om den blandede forfatning ikke giver et bedre billede af de faktiske forhold i et moderne demokrati.[44] Magtfordelingslæren er en teori om en adskillelse af tre forskellige funktioner, den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt. Den blandede forfatning er en teori om et samspil mellem forskellige institutioner ofte på tværs af de forskellige funktioner. Hvad sker der, hvis vi anskuer et moderne repræsentativt demokrati ikke som et rent demokrati, men som en blandet forfatning, der rummer både monarkiske, aristokratiske og demokratiske elementer?
(a) Monarki. Statsministeren i et moderne demokrati, i USA og Frankrig den folkevalgte præsident, kommer i visse situationer til at fungere som et monarkisk element i det såkaldte repræsentative demokrati. Det kan illustreres med et eksempel:
Det var Anders Fogh Rasmussen, der fik Danmark med i krigen mod Irak. Det var ikke regeringen eller dens støtteparti, der ønskede krigen. Det var statsministeren personlig. Hvis Danmarks statsminister i 2003 havde været en anden end Anders Fogh Rasmussen, så havde Danmark ikke sluttet sig til de krigsførende magter.[45] Tilsvarende: Hvis det ikke havde været Tony Blair, der styrede Storbritannien, så havde Storbritannien ikke været USAs partner.[46] Og hvis USAs præsident ikke havde været George Bush, så var det formentlig slet ikke kommet til nogen krig mod Irak.[47]
Krigen mod Irak i 2003 er kun ét eksempel på, at der i de
moderne demokratier er et utvetydigt monarkisk element.
Danmarks deltagelse i krigen var i klar modstrid med, hvad flertallet af den danske befolknings ønskede, og Foghs beslutning om at gå i krig uden noget klart mandat fra FN ville utvivlsomt være faldet, hvis man havde haft en folkeafstemning om spørgsmålet.[48] Ligesådan i Storbritannien, hvor Blair nok kunne få sin beslutning gennemtrumfet i Parlamentet, men kun med et stærkt reduceret flertal og kun i strid med, hvad et flertal af borgerne ønskede.[49] Selv i USA var et flertal af folket imod en krig uden noget mandat fra FN, og modviljen mod krigen voksede, da man forstod, at præsidenten havde fejlinformeret befolkningen om, at Saddam Hussein beviseligt var i besiddelse af masseødelæggelsesvåben. Da man fandt ud af, at det ikke var tilfældet, gik den folkelige opbakning tilbage i takt med de voksende amerikanske tabstal.[50]
Krigen mod Irak i 2003 er kun ét eksempel på, at der i de moderne demokratier er et utvetydigt monarkisk element, der især bliver synligt i udenrigspolitiske anliggender. Den stærke leder er så stærk, at vedkommende, ene mand eller kvinde, kan gennemtrumfe sin vilje i strid med, hvad der egentlig er stemning for i regeringen, i parlamentet og i folket.
Danmarks krigsdeltagelse var muligvis et brud på FNs Charter og på international lov.[51] Den var muligvis også i strid med grundloven, idet danske styrker kom under et andet lands kommando, skønt grundloven kun omtaler overdragelse af myndighed til internationale organer, ikke til andre stater.[52] Alt dette rokkede dog ikke ved det faktum, at det lykkedes statsministeren at få Danmark med i krigen Irak.
I England er det monarkiske element understreget ved, at premierministeren som kronens repræsentant besidder en række prærogativer, der tillader vedkommende at handle uden parlamentets godkendelse. Vigtigst er afslutning og ratifikation af traktater med andre stater, samt retten til at bruge Storbritanniens væbnede styrker både indenlands og udenlands.[53] Blair havde slet ikke behøvet at spørge parlamentet om lov til at føre krig mod Irak. Men også i forbindelse med domsmagten har premierministeren vigtige prærogativer, bl.a. retten til benådning.[54]
Set i historiens lys må man konstatere, at USA’s præsident og Storbritanniens premierminister i visse situationer har haft lige så stor en magt som Ludvig XIV, Frankrigs enevældige konge fra 1643 til 1715. Ludvig XIV er berømt for udsagnet “Staten det er mig”.[55] Da krigen mod Irak begyndte i 2003 kunne Bush og Blair og såmænd også Fogh Rasmussen have gentaget samme sætning, men de gjorde det naturligvis ikke. Det ville have været uklogt, når alle tre angiveligt er demokratiske statsledere. Den vigtigste forskel er nok, at den moderne demokratiske statsleders monarkiske magt er begrænset af, at statslederen ikke får magten ved arv, men ved direkte eller indirekte valg, og at magten er tidsbegrænset til den periode, valget gælder.[56]
Set i historiens lys må man konstatere, at USA’s præsident
og Storbritanniens premierminister i visse situationer
har haft lige så stor en magt som Ludvig XIV.
I løbet af den sidste generation er det monarkiske element trådt stærkere frem i de vestlige demokratier. Det demokratiske ideal om, at beslutninger – direkte eller indirekte – bør godkendes af alle dem, beslutningen gælder for, er blevet afløst af idealet om “den stærke leder”. Debat og høringer opfattes i stigende grad som forsinkende faktorer, der kan undgås ved topstyring og ledelse. Erhvervslivets ofte autokratiske ledelsesform holdes op som et forbillede, som staten bør følge.[57] Det monarkiske element har altid været en vigtig del af det moderne demokrati, men i dag er det vigtigere og langt mere synligt, end det var for bare en generation siden.
(b) Aristokrati: Det repræsentative demokrati er baseret på valg, og valg bør med rette beskrives som en blanding af aristokrati og demokrati.[58] De valgte repræsentanter udgør aldrig et tværsnit af befolkningen, og skal heller ikke gøre det. Det repræsentative demokratis princip er netop, at folket skal vælge repræsentanter, der er bedre begavede, dygtigere, mere velorienterede, mere karismatiske, og behændigere i debatter og beslutningsprocesser end folk, som de er flest. Og så skal de valgte politikere også kunne klare sig bedre i medierne end den almindelige borger.[59] Repræsentanterne vil uvægerligt udgøre en elite og dermed opfylde den politiske tænknings krav om, at statens ror altid bør overlades til de bedste i samfundet, på græsk kaldt hoi aristoi. Sådanne synspunkter blev eksplicit formuleret af Thomas Jefferson og James Madison, da de skulle skabe den lovgivende forsamling, der få årtier senere blev det første repræsentative demokratiske parlament i verdenshistorien. Men deres aristokrater skulle ikke rekrutteres fra en arveadel, men fra åndsaristokratiet: landets intellektuelle og moralske elite.[60] Set i dette lys er der et udtalt aristokratisk element i det repræsentative demokrati.
Deres aristokrater skulle ikke rekrutteres fra en arveadel, men
fra åndsaristokratiet: landets intellektuelle og moralske elite.
Et andet aristokratisk træk ved de moderne demokratier er de nye forfatningsdomstole. Overalt er medlemmerne af disse domstole udvalgt af landets regering og/eller parlamentet blandt landets ypperste jurister. Der er intet demokratisk ved deres udvælgelse eller den opgave, de er pålagt. Det eneste demokratiske, der kan siges om dem, er, at de i de fleste lande nyder langt større respekt i befolkningen end landets regering og politikere.[61]
(c) Demokrati: Men det er ubestrideligt et demokratisk træk, at man med relativt korte mellemrum har frie almindelige valg til landets parlament, og at de afholdes mellem kandidater fra mindst to forskellige politiske partier. Det er også demokratisk, at borgerne har fuld ytringsfrihed og fri adgang til al den information, der er væsentlig, for at de kan træffe det rigtige valg. Et andet demokratisk element i det repræsentative demokrati er, at et overskueligt antal menige borgere kan danne et nyt parti, hvis de ikke er tilfredse med dem, der er i forvejen, og at spærregrænsen for indvalg ikke er højere, end at et nyt parti med en rimelig folkelig opbakning har en mulighed for at få indvalgt deres ledere i den lovgivende forsamling.
Konklusionen af disse betragtninger er, at det moderne repræsentative folkestyre ikke er et rent demokrati, men bedst kan beskrives som en blandet forfatning: en kombination af politiske institutioner, hvoraf kun nogle er demokratiske, medens andre er aristokratiske og andre igen monarkiske.
Hvor dominante de demokratiske elementer er, varierer fra stat til stat. Demokratiske forfatningselementer og respekten for demokratiet indtager en stor plads i de skandinaviske lande, og flere af USAs stater er langt mere demokratiske end forbundet selv. Det gælder fx staterne Washington, Oregon og Montana.
Uanset om man vurderer det positivt eller negativt, er der klare elementer af
enevælde og fåmandsvælde at finde i det moderne repræsentative demokrati.
Denne analyse af det moderne demokrati som en blandet forfatning er primært empirisk. Uanset om man vurderer det positivt eller negativt, er der klare elementer af enevælde og fåmandsvælde at finde i det moderne repræsentative demokrati. Men der er naturligvis stærke normative aspekter knyttet til teorien. De er yderst komplekse, og det bidrager efter min mening til modellens anvendelighed. I den analyse, jeg har præsenteret i det foregående, har jeg forudsat, at det er elementer fra kongedømme, aristokrati og borgerstyre, der blandes. Hvis man er kritisk over for den forfatning, man vil beskrive, vil det i stedet være elementer fra tyranni, oligarki og demokrati forstået som pøbelvælde. Tilhængere af krigen mod Irak i 2003 vil mene, at Bush og Blair levede op til deres ansvar som demokratiske statsledere. Modstanderne vil se statsledernes beslutning om at gå ind i krigen som et despotisk eller tyrannisk tiltag. Tilhængere af de elitære aspekter af det repræsentative styre vil opfatte de valgte repræsentanter som et politisk aristokrati. Kritikere af den elite, der dominerer de demokratiske lovgivende forsamlinger, vil mene, at parlamentssuveræniteten er udtryk for et oligarki. De, der vil udnytte it-teknologien til at genskabe en form for direkte demokrati, vil se det som kernen i et medborgerdemokrati, hvorimod de, der anser meningsmålinger og folkeafstemninger for en trussel mod demokratiet, vil hævde, at det kun fører til populisme, hvis man vil lade folket udøve magten direkte ved folkeafstemninger og indirekte ved opinionsundersøgelser, som politikerne lader sig skræmme af.
Et andet normativt aspekt ved den blandede forfatning står centralt i den historiske udformning af teorien, men er stadig af betydning for en moderne analyse: Fra oldtiden og frem til Oplysningstiden mente mange politiske filosoffer, at den blandede forfatning var at foretrække frem for en ren forfatning, fordi blandingen af elementer fra de tre rene forfatningstyper ville gøre forfatningen mere robust og modstandsdygtig over for forfaldstendenser og revolutioner. Teorien om den blandede forfatning havde altså et klart normativt aspekt, der vedrørte forfatningens stabilitet.[62]
Tilsvarende kan det også i dag hævdes, at en stærk regering og et magtfuldt parlament har en stabiliserende indvirkning på demokratiet, og at det ofte er regeringerne og parlamenterne, der må beskytte staterne mod “den blinde folkevilje”, som ellers ville råde i et rent demokrati. Men samtidig er det folkets magt til at vælge parlamentet direkte og regeringen indirekte, der sikrer mod magtkoncentration og en despotisk udnyttelse af den magt, som regeringerne og parlamenterne har mellem valgene.
Den blandede forfatning er en forklaringsmodel, der dominerede den politiske tænkning i oldtiden og i oplysningstiden. Den blev fortrængt af magtfordelingslæren. Men nu, hvor Montesquieus magtfordelingslære ikke længere bør bruges, fortjener den blandede forfatning et blive genoptaget som et korrektiv til den fremherskende opfattelse af, at de vestlige lande er rene demokratier, og at demokrati er lig med folkestyre.
- Mogens Herman Hansen er lektor ved Saxo-instituttet ved Det Humanistiske Fakultet, Universitetet i København.
Anvendt litteratur:
Aalders, H. Wzn., G.J.D. 1968. Die Theorie der gemischten Verfassung im Altertum (Amsterdam).
Ayling, S. 1972. George the Third (London).
Bagehot, W. 1867. The English Constitution (London), her citeret efter World Classics (London 1955).
Bennister, M. 2008. ”Blair and Howard: Predominant Prime Ministers Compared“, Parliamentary Affairs 61: 334-55
Chrom Jacobsen, M. 2006 “Jean Bodin og Charles-Louis de Montesquieu: Suverænitetsbegrebet og den blandede forfatning” i C.B. Laustsen og J. Myrup (udg.), Magtens tænkere (Roskilde) 101-22.
Dahl, R.A. 1963. Modern Political Analysis (Englewood Cliffs).
Dahl, R.A. 2003. How Democratic is the American Constitution? (2. udg. New Haven).
Dahl R.A. 2008 “democracy” i www.Britannica Online Encyclopedia
Fabricius, K. 1920. Kongeloven (København).
Finer, S.E. 1997. The History of Government 1-3 (Oxford).
Friisberg, C. 2007. Ingen over og ingen ved siden af Folketinget. Partiernes kamp om forfatningen 1848-1920 (Varde).
Fukuyama, F. 1992. The End of History and the Last Man (London).
Gallagher, M., Laver M. og Mair, P. 2006. Representative Government in Modern Europe (4. udg. 2006).
Hailsham, Lord. 1978. The Dilemma of Democracy: Diagnosis and Prescription (London).
Hansen, M.H. 1998. Polis and City-State. An Ancient Concept and its Modern Equivalent (København).
Hansen, M.H. 2005. Det athenske demokrati – og vores (København).
Jefferson, T. 1999. Political Writings (Cambridge).
Knudsen, T. 2007. Fra folkestyre til markedsdemokrati. Dansk demokratihistorie efter 1973 (København).
Lieberman, D. 2006. “The Mixed Constitution and the Common Law”, i N. Golder og R. Wokler (udg.), The Cambridge History of Eighteenth Century Political Thought (Cambridge) 317-46.
Lijphart, A. 1999. Patterns of Democracy (New Haven).
McDonald, F. 1985. Novus Ordo Seclorum. The Intellectual Origins of the Constitution (Lawrence).
Manin. B. 1994. “Checks, Balances and Powers: the Separation of Powers in the Constitutional Debate og 1787″, i B. Fontana (udg.), The Invention of the Modern Republic (Cambridge) 27-62, her citeret efter 2. udg. 2006.
Millar, F. 2002. The Roman Republic in Political Thought (Hanover and London).
Mykland, K. 1985. Frihedsrevolutionerne. Politikens Verdenshistorie 14 (København).
Nippel, W. 1980. Mischverfassungstheorie und Verfassungsrealität in Antike und früher Neuzeit (Stuttgart).
O’Donnell, G. 1994. “Delegative democracy”, Journal of Democracy 5: 55-69.
Pettit, P. 1997. Republicanism, a Theory of Freedom and Government (Oxford).
Plamenatz, J. 1963. Man and Society 1-2 (London).
Qvortrup, M. 2006. Tony Blair – en politisk biografi (København).
Roper, J. 1989. Democracy and its Critics: Anglo-American Democratic Thought in the Nineteenth Century (London).
Ross, A. 1966 Dansk Statsforfatningsret 1-2 (2. udg. København)
Rufus Fears, J. 1988. Selected Writings of Lord Acton. 3. Essays in Religion, Politics and Morality (Indianapolis).
Schindler, P. 1999. Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999 1-3 (Baden-Baden).
Schmitt, C. 1928. Verfassungslehre, (citeret efter 9.udg. Berlin 2003).
Spiermann, O. “Irakkrigen i folkerettens lys”, Juristen feb. 2004, 3-15.
Tomkins, A. 2005. Our republican Constitution (Oxford).
Urbinati, N. 2006. Representative Democracy (Chicago).
Vile, M.J.C. 1967. Constitutionalism and the Separation of Powers (Oxford).
Waltman, J.L. and Holland, K.M. 1988. The Political Role of Law Courts in Modern Democracies (London).
Woodward, B. 2004. Plan of Attack (New York).
Woodward, B. 2006. State of Denial (New York).
Yukl, G. 2002. Leadership in Organizations (5. udg. Englewood Cliffs)
Zahle, H. (udg.) 1999. Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (København).
Noter
[1].Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely, brev til Mandell Creighton (1887), Rufus Fears (1988) 519.
[2].Montesquieu, Om lovenes ånd 11.4: “c’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser”.
[3].Det er stadig yderst almindeligt at citere Madisons ord fra Federalist 47: “The accumulation of all powers, legislative, excutive, and judiciary, in the same hands, whether of one, a few, or many, and whether hereditary, self-appointed, or elective, may justly be pronounced the very definition of tyranny”, cf. Pettit (1997) 177-80.
[4].Finer (1997) 1481-4; Fukuyama (1991) 659-64. Cf. Hansen (1998) 50-51.
[5].Plamenatz (1963) 1: 155-208: “Divine Right and Absolute Monarchy“.
[6].Kongen skal være lutheraner: 1, Fabricius (1920) 312; rigets udelelighed: 19, Fabricius (1920) 323; magtens uafhændelighed: 26, Fabricius (1920) 326.
[7].Klart beskrevet af Vile (1967) 13-18.
[8].Danmarks Riges Grundlov 3: Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.
[9].Vile (1967) 86,, cf. fx Locke’s Anden afhandling om regering kapitel 12 afsnit 144.
[10].Montesquieu, Om lovenes ånd 11.6 s. 168: Når den lovgivende og den udøvende myndighed er samlet hos samme person eller i det samme korps af embedsmænd, er der ingen frihed … Der er heller ingen frihed, hvis den dømmende myndighed ikke er adskilt fra den lovgivende og den udøvende. P. 397 i Pléiade udgaven: Lorsque dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n’y a point de liberté … Il n’y a point encore de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’executrice.
[11].Titlen på kapitel 6 i bog 11 er “De la constitution d’Angleterre”, og sidst i kapitlet (p. 407) siger Montesquieu, at kapitlet har handlet om England. Men kapitlets analyse af magtdelingen er holdt i generelle vendinger. Der er henvisninger til Grækenland, Rom, Venedig, Tyskland, Holland og Tyrkiet, og en enkelt omtale af England. Kapitler rummer ingen direkte analyse af den engelske forfatnings struktur.
[12].Tokammersystem p. 401, Kongens ret til at nedlægge veto mod love: 403, cf. Chrom Jacobsen (2006) 115-9.
[13].Fx. Pennsylvanias forfatning 1776-1838, nhinet.org/ccs/docs/pa-1776.htm. Vile (1967).
[14].USAs forfatning Article 1 Section 1 (Kongressen har den lovgivende magt), Article 2 Section 1 (Præsidenten har den udøvende magt) Article 3 Section 1 (Højesteret har den dømmende magt sammen med domstole under højesteret).
[15].Mykland (1985) 14-17.
[16].Montesquieu, Om lovenes ånd 8.16, 9.1-3.
[17].Vile (1967) 136-139. Flere af de andre delstaters forfatninger bygger på en næsten ligeså radikal iværksættelse af magtfordeling, således fx Massachusetts forfatning: “The legislative department shall never exercise the executive and judicial powers, or either of them: the executive shall never exercise the legislative and judicial power, or either of them: the judicial shall never exercise the legislative and executive powers, or either of them: to the end it may be a government of laws and not of men.” Cf. McDonald (1985) 84.
[18].Encyclopædia Britannica 1. udg. (1771) 2: 415, cf. Hansen (2005) 43.
[19].Dahl (2003) 179-83.
[20].The Republican Party (breve fra Jefferson til Washington 23.5 1792 og fra Madison til Jefferson 2.3 1794), The Democratic-Republican Party of the Nation (Ohio State Journal 2.2 1828), The Democratic Party (Roper (1989) 54-5; Dahl (2003) 199 n. 25.
[21].Danmarks Riges Grundlov 3, cf. Zahle (1999) 37-45.
[22].Vile (1967) 119-75.
[23].Vile (1967) 156, 159; Manin (1994).
[24].Noteret allerede af Bagehot i The English Constitution (1867) 9: The close union the nearly complete fusion of the excutive and legislative powers is the key explanation of the efficient operation of the British government. Gallagher, Laver og Mair (2006) 35 taler generelt om “the lack of any separation of powers between legislature and executive” i parlamentariske demokratier i almindelighed.
[25].Dahl “democracy” i Britannica Online Encyclopedia (2008), www.Britannica.com; Om regeringsskiftet i England i 1782, se Ayling (1972) 288-90.
[26].Friisberg (2007) mener dog, at det vil være rigtigere at datere parlamentarismens indførelse i Danmark til 1894, det år, hvor den samlede Rigsdag tvang Estrup til at træde tilbage.
[27].Gallagher, Laver og Mair (2006) 35-40, 60-1; Knudsen (2007) 165, 170-89.
[28].Gallagher, Laver og Mair (2006) 61-6. “European governments are rarely keen to allow MPs a significant role in making laws. The very high levels of party discipline in parliament … mean that a government that controls a majority of seats will usually expect to be able to rely on party discipline to push its program through the legislature. In addition, the government controls the civil service, a key element in planning and implementing the legislation.” (61).
[29].Knudsen (2007) 168.
[30].Waltman and Holland (1988); Gallagher, Laver and Mair (2006) 93-105.
[31].Gallagher, Laver and Mair (2006) 95-96; Schindler (1999) 2: 2495-2511
[32].Gallagher, Laver and Mair (2006) 95-6. Samme forhold i Frankrig (98-9) og i flere andre europæiske stater.
[33].Knudsen (2007) 427.
[34].Alf Ross (1966) 203 skrev om magtfordelingslæren, at “i sin oprindelige form er den forlængst afgået ved døden”. Gallagher, Laver and Mair (2006) 35 konstaterer, at de europæiske parlamentariske demokratier er karakteriseret ved “the lack of any separation of powers between legislature and executive”.
[35].Nippel (1980); Lieberman (2006).
[36].Aristoteles, Statslære 3.7-8 (1279a22-80a6).
[37].I sin lille bog Modern Political Analysis bruger Robert Dahl tre sider på at gennemgå Aristoteles’ seksdelte forfatningsmodel, Dahl (1963) 26-28.
[38].Aristoteles kalder den positive variant af folkestyret for borgerforfatning (politeia) og bruger demokratia om afarten. Hos Polybios (6.3-4) og senere forfattere kaldes den positive variant for demokratia og afarten for pøbelvælde (ochlokratia).
[39].Aalders (1968), Nippel (1980).
[40].Polybios 6.11-18; Cicero, De re publica 1.45, 69. Millar (2002) 23-36.
[41].Polybios 6.3-4.
[42].Nippel (1980) 159-291. Lieberman (2006).
[43].Vile (1967) 212.
[44].Således også Carl Schmitt (1928) 216-20, 304-5.
[45].Knudsen (2007) 312-3. Cf. www.folketinget.dk/irak/linksamling.asp
[46].Qvortrup (2006) 162-78.
[47].Woodward (2004) 139-40, 260-2, 268-74, 288, 420, 430, 436-7, 441-3; (2006) 89, 325-6, 389, 416-7, 354-5, 490.
[48].I efteråret 2002 viste en opinionsmåling foretaget af Gallup, at 79% af danskerne enten var imod krigen (26%) eller kun kunne gå ind for krigen, hvis den blev ført på grundlag af et mandat fra FN (53%). Kun 15% støttede en krig ført af USA og allierede uden noget mandat fra FN, og 6% svarede ved ikke. I Januar 2003 var det 83% af danskerne, der enten var imod krigen (45%) eller kun kunne gå ind for krigen, hvis den blev ført på grundlag af et mandat fra FN (38%). Kun 10% støttede en krig ført af USA og allierede uden noget mandat fra FN, og 7% svarede ved ikke. Danish Foreign Policy Yearbook (2003) 214, (2004) 250.
[49].Tomkins (2005) 132-34.
[50].I Januar 2003 var det angiveligt 55% af amerikanerne, der enten var imod krigen (21%) eller kun kunne gå ind for krigen, hvis den blev ført på grundlag af et mandat fra FN (34%). 33% støttede en krig ført af USA og allierede uden noget mandat fra FN, og 12% svarede ved ikke. Danish Foreign Policy Yearbook (2004) 250.
[51].Diskuteret i Spiermann (2004).
[52].Knudsen (2007) 313.
[53].Kort efter sin tiltrædelse frasagde Gordon Brown sig denne ret.
[54].Tomkins (2005) 123.
[55].“L’état c’est moi” er et apokryft udsagn, som Ludvig XIV angiveligt skal have sagt ved et møde i Pariserparlamentet 13.4 1655. Udsagnet er imidlertid samtidigt, og det giver utvivlsomt et rigtigt indtryk af, hvordan man på Ludvig XIVs tid opfattede den enevældige konges magt, cf. Hansen (1998) 164 n. 142.
[56].Storbritanniens politiske system er rammende blevet beskrevet af Lord Hailsham (1978) 127 som et “elective dictatorship”, og O’Donnell (1994) 59-60 bruger termen “delegative democracy” om stater, der har en stærk folkevalgt præsident: “whoever wins election to the presidency is thereby entitled to govern as he or she thinks fit, constrained only by the hard facts of existing power relations and by a constitutionally limited term of office”, Cf. Vile (1967) 340; Lijphart (1999) 12-13.
[57].Om det moderne lederskab, see Yukl (2002) 141-74. Bennister (2008)
[58].Schmitt (1928) 217, 292-303, 305; Manin (1997) 155-6, 238; Urbinarti (2006) 7, 15, 53.
[59].Holden (1988) 68
[60].Jefferson (1999) 187, letter to John Adams Oct. 28 1813: “There is also an artificial aristocracy”, founded on wealth and birth, without either virtue or talents; for with these it would belong to the first class. The natural aristocracy I consider as the most precious gift of nature, for the instruction, the trusts, and government of society. … May we not even say, that form of government is the best which provides the most effectually for a pure selection of these natural aristoi into the offices of government?
[61].Gallagher, Laver og Mair (2006) 93-105.
[62].Polybios 6.10.11; 6.18.8; 6.48.5, cf. Aalders (1968) 89.
