Tweet

 Skriv ut utskriftsvennlig side

Dette er et bidrag til Minervas pågående artikkelserie om norsk arbeidsliv. Tidligere bidrag i denne serien er skrevet av Svein Tore Marthinsen og Jan Arild Snoen

To normative idealer, begge med en sterk posisjon i Norge og andre vestlige land, påvirker utformingen av arbeidsledighetstrygden. På den ene siden likhetsidealet, som sier at forskjeller i livskvalitet som skyldes forhold utenfor den enkelte persons kontroll bør elimineres. På den annen side er utformingen av arbeidsledighetstrygden påvirket av et annet og mer liberalt ideal, nemlig ansvarsidealet, som sier at enkeltindividene skal holdes ansvarlige for frie og informerte valg. Hvis arbeidsledigheten er frivillig og et resultat av personlig preferanser skal man i henhold til dette idealet ikke kompenseres for inntektstap.

En grunnleggende teoretisk og politisk utfordring er hvordan vi i utformingen av arbeidsledighetstrygden best mulig kan forene likhetsidealet med ansvarsidealet. En sjenerøs kompensasjonspolitikk – som vil tilfredsstille likhetsidealet – gjør det attraktivt å være på trygd og fører fort til at mange frivillig ledige urettmessig kompenseres for inntektstap, noe som bryter med ansvarsidealet. På den annen side, for mye fokus på ansvar åpner muligheten for at ufrivillig ledige ikke mottar ledighetstrygd og for at trygden er lav i forhold til hva likhetsidealet skulle tilsi.

Ansvar, likhet og arbeidsledighetstrygd

Hvis vi bruker ansvarsidealet og likhetsidealet på spørsmål knyttet til utformingen av arbeidsledighetstrygden, kan vi dra noen slutninger som virker relativt ukontroversielle. For det første synes det å følge av likhetsidealet at inntektstap ved arbeidsledighet skal erstattes 100 prosent, gitt forutsetningen om at arbeidsledigheten er ufrivillig og utenfor den arbeidslediges kontroll. Med andre ord burde lønnsmottager ideelt sett fullforsikres mot inntektstap ved ufrivillig ledighet. Fullforsikring synes å følge som en direkte konsekvens av likhetsidealet fordi inntektsgapet mellom tidligere lønnsinntekt (som vi antar var rettferdig) og den nye situasjonen uten lønnsinntekt, er utenfor den arbeidslediges kontroll og ikke et resultat av frie og informerte valg.

Det er vanskeligere å tolke ansvarsidealet. Men det virker ukontroversielt å hevde at både lønnsmottagere og ledige må holdes ansvarlige for all type oppførsel som øker risikoen for enten å bli eller forbli arbeidsledig. Hvis vi først konsentrerer oss om oppførsel knyttet til risikoen for vedvarende ledighet (å forbli ledig etter at ledigheten har inntruffet), virker det rimelig å tolke ansvarsidealet dit hen at dagpenger ved arbeidsledighet må være betinget av en solid jobbsøkeaktivitet og en relativt høy grad av lønns- og yrkesmobilitet. Hvor strenge jobbsøkekriteriene skal være i henhold til ansvarsidealet har ikke noe klart svar, men det virker ikke urimelig å betrakte arbeidsledighetstrygd som en type inntekt (”skyggelønn”) for fulltids søkeaktivitet. Ifølge en slik fortolkningen må de ledige arbeide like hardt som de yrkesaktive, men innsatsen de setter inn dreier seg om å finne en jobb (eller å øke sjansen for å finne en jobb ved for eksempel etterutdanning) snarere enn å utføre en jobb.

Med andre ord, kvalifiseringsbetingelsene (betingelsene for å kunne fortsette å motta dagpenger) må være strenge. Vi ønsker å holde de arbeidsledige ansvarlige for konsekvensene av å ikke akseptere relevante jobbtilbud og av å ikke putte inn tilstrekkelig grad av jobbsøkeaktivitet. Men ansvarsidealet synes også å ha videre implikasjoner for utformingen av arbeidsledighetstrygden i forhold til at vi skal holdes ansvarlig for frivillige og informerte valg som øker risikoen for å bli arbeidsledig. Ideelt sett burde premiesatsene differensieres etter frivillig risiko.

Frivillig risiko referer til risikofaktorer som er under individenes kontroll og som  med rimelighet kunne ha vært unngått. Det vil være kontroversielt hva vi skal regne som frivillig risiko i arbeidsmarkedet, men eksempler her kan være valg av jobb eller utdannelse med relativt høy ledighetsrisiko, det å bosette seg i en region hvor ledigheten er høyere enn ellers i landet, også videre. I et fritt og uregulert marked ville man måttet betale for å ta denne typen risiko, og arbeidstagere i for eksempel høyrisikojobber ville ha måttet betale mer i forsikring enn arbeidstagere i lavrisikojobber, rett og slett fordi de utgjør en høyere forventet kostnad for forsikringssystemet.

Et system som differensierer satsene etter frivillig ledighetsrisiko bryter ikke med likhetsprinsippet fordi slike forskjeller gjenspeiler ulike valg. Ifølge ansvarsidealet er det rettferdig at folk som velger å utsette seg for en ledighetsrisiko som med rimelighet kunne ha vært unngått, skal betale mer i forsikring enn folk som forsøker å unngå ledighetsrisiko. Risikotagere burde holdes ansvarlige for konsekvensene av å frivillig utsette seg for risiko, og konsekvensene, i forsikringsøyemed, er høyere premie.

Den norske arbeidsledighetstrygden

Dagpenger under arbeidsløshet gir bare delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet i Norge. Den norske forsikringen mot tap av inntekt er dermed ikke en fullforsikring, men kun en delvis forsikring. Man får ikke erstattet tap av inntekt som overstiger 415 000 kroner (6G), og kompensasjonsgraden er 62.4 prosent. Kompensasjonsgraden er med andre ord fallende ved inntekt høyere enn 415 000, og en tidligere inntekt på 830 000 blir for eksempel bare erstattet med 31.2 prosent.

Gitt at likhetsidealet har såpass sterk posisjon i vårt samfunn er det nærliggende å spørre hvorfor kompensasjonsgraden fraviker såpass mye fra likhetsidealet som tilsier 100 prosent kompensasjon. Det er i all hovedsak én hovedgrunn till dette: insentivbetraktninger. Det skal ikke være attraktiv å være på ledighetstrygd fordi vi ønsker at arbeidsledige kommer raskt tilbake i lønnet arbeid. Høy kompensasjonsgrad kan føre til at arbeidsledige ikke putter nok innsats inn i søkeprosessen og at de forblir lengre ledige enn nødvendig. Både teoretisk og empirisk forskning understøtter denne påstanden.

Det er viktig å understreke at den negative insentiveffekten som følger i kjølvannet av høy kompensasjonsgrad kan motvirkes av strenge kvalifiseringsbetingelser. Vi så tidligere at ansvarsidealet synes å fordre strenge kvalifiseringsbetingelser, både hva gjelder krav om søkeinnsats og krav til yrkes- og lønnsmobilitet. Strenge kvalifiseringsbetingelser gjør det vanskelig for ”frivillig ledige” å motta ledighetstrygd, og det er derfor uklart i hvilken grad sjenerøs kompensasjonspolitikk fører til økt arbeidsledighet når den er kombinert med strenge kvalifiseringsbetingelser. Det vi vet er at den negative insentiveffekten av sjenerøs politikk vil begrenses betraktelig.

Norge har meget strenge kvalifiseringsbetingelser. I utgangspunktet kreves det full geografisk mobilitet samtidig som det også kreves full lønns- og yrkesmobilitet, i den forstand at den arbeidsledige må godta tilbud om jobb hvor som helst i landet så fremt den er lønnet etter tariff og selv om jobben ligger utenfor den arbeidslediges kompetansesfære og tidligere yrkeserfaring. Den arbeidsledige må også akseptere tilbud om arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid.

Teori og praksis

Det er imidlertid viktig å poengtere at praksis kan avvike til dels sterkt fra det formelle regelverket. Spesielt er dette tilfelle for land som har relativt strenge kvalifiseringsbetingelser, som Norge. Veldig strenge regler kan føre til at de som implementerer reglene fører en mildere praktisering enn det regelverket tilsier, rett og slett fordi de finner regelverket urimelig strengt. I mangel av klare implementeringsdata må det likevel konkluderes med at Norge har et relativt strenge kvalifiseringsbetingelser i internasjonal målestokk, selv om det er tilfelle at noen betingelser ikke praktiseres fult ut. Gitt de relativt strenge betingelsene har vi minsket sjansen for at ”frivillig” mottagere mottar dagpenger betraktelig og til at vi bryter med ansvarsidealet. Spørsmålet er derfor om vi i tillegg trenger en såpass kraftig reduksjon av idealet om full kompensasjon. Det er gode grunner til å svare nei på dette spørsmålet, og å konkludere med at den norske arbeidsledighetstrygden er for lav.

Som vi så synes det å følge av ansvarsidealet premiesatsene burde differensieres etter frivillig risiko. En slik differensiering forekommer ikke i Norge. Alle lønnsmottagere betaler den samme flate satsen på 7.8 prosent til folketrygden, og premien er dermed uavhengig av risiko. Riktignok er arbeidsgiveravgiften differensiert, men det er kun distriktspolitiske hensyn som ligger bak denne differensieringen. Den norske arbeidsledighetstrygden er dermed i realiteten et system som begunstiger de som tar høy risiko, siden de som tar høy risiko ikke betaler den reelle prisen på forsikringen sin. Skal systemet gå i balanse må dermed de som velger lav risiko betale høyere satser enn hva risikoen deres skulle tilsi. Dette bryter med ansvarsidealet.

En variant av et differensiert forsikringssystem er det amerikanske systemet for arbeidsledighetstrygd, som er såkalt erfaringsratet (experience rated). Dette innebærer at premiesatsene de enkelte foretak må betale i ledighetforsikring for sine ansatte delvis er korrelert med permitteringshistorikken til foretaket. Foretak som relativt sett har permittert eller sagt opp mange ansatte må betale høyere premier enn firmaer som relativt sett har permittert eller sagt opp få ansatte. Permitteringshistorikken eller oppsigelseshistorikken går ikke lenger tilbake enn til fem eller fire år (avhengig av stat), og arbeidsgiver betaler en basis skatt (lik for alle) i tillegg til en erfaringsbasert skatt som er utledet av oppsigelseshistorikken i den erfaringsbaserte perioden. For nystartede foretak som ennå ikke har opparbeidet erfaringsrate (mindre enn 12 måneders drift) pålegges en spesiell erfaringssats som er utledet av den gjennomsnittlige oppsigelsesraten for den industri foretaket operer i. Nyetablerte foretak som opererer i industrier med høy oppsigelsesrisiko må betale mer enn foretak som opererer i industrier med lav oppsigelsesrisiko. Selvstendig næringsdrivende betaler som en hovedregel ikke arbeidsledighetsforsikring og mottar heller ikke ledighetstrygd, med mindre de har opprettet et selvstendig selskap og på frivillig basis betalt forsikringspremie.

Likhet under ansvar

Jeg har argumentert for at kompensasjonsgraden burde være 100 prosent ifølge likhetsidealet. I praksis vil det imidlertid være vanskelig å gjennomføre en slik politikk. Selv med strenge kvalifiseringsbetingelser vil systemet da tiltrekke seg mange frivillige ledige (strenge betingelser klarer ikke å stenge alle frivillige ledige ute), noe som bryter med ansvarsidealet. Likevel er det rom for å nærme oss likhetsidealet og en kompensasjonsgrad på 70-75 prosent burde være uproblematisk fra et intensivperspektiv, gitt at de strenge kvalifiseringsbetingelsene praktiseres. Taket på den inntekt som erstattes burde også heves. I dag erstattes ikke inntektstap over 415 000 kroner (6G), og dette er spesielt urettferdig for folk med inntekt over gjennomsnittet.

Den norske arbeidsledighetsforsikringen differensierer ikke etter frivillig risiko, noe som bryter med en rimelig fortolkning av ansvarsidealet. Epistemologiske hensyn kan gjøre det problematisk å differensiere arbeidstakernes premieinnbetaling. Relevante myndigheter vet ikke nødvendigvis i hvilken grad arbeidstakere i yrker med høy ledighetsrisiko fritt kunne velge et alternativt yrke med lavere ledighetrisiko, og vi ønsker ikke å tilskrive folk ansvar for valg som var påtvunget dem i mangel av alternativer. Som et alternativ kan ansvar tilskrives arbeidsgiverne, og arbeidsgiveravgiften kan differensieres etter grad av risiko. En måte å tilskrive slikt ansvar på vil være å innføre et erfaringsratet system lik det amerikanske.

• Cornelius Cappelen (f. 1969) er cand. polit. og doktorgradsstipendiat fra Norges Forskningsråd ved Department of Political and Social Science, European University Institute i Firenze. E-post: cornelius.cappelen@eui.eu

Denne artikkelen bygger på en lengre og mer omfattende artikkel, ”Arbeidsledighetstrygd: likhet og personlig ansvar”, skrevet på oppdrag av Liberalt laboratorium (LibLab)