Minerva publiserer denne uken tre temaartikler om bistand. Se også Marianne Bårdsgjerdes “Ikke alltid tanken som teller” og Aina Stenersens “Endring i sikte”.
I fjorårets bistandsdebatt sto endelig resultatene i sentrum. Resultatpratet var betimelig, etter år med for lite fokus på hva vi oppnår og for mye fokus på gode intensjoner og prosentsatser. Men i iveren etter å gjøre opp for en gammel urett, står vi i fare for å gjøre en ny.
Det er ukontroversielt å si at vi må kreve å se resultater av bistanden. Ingen vil mene det motsatte; at vi ikke skal kreve resultater. Men utfordringen blir å føre en resultatdebatt med reelt innhold. Da må vi starte med å diskutere hva vi vil oppnå med bistand, og hvilke mål vi vil nå. Det får konsekvenser for både tidsperspektivet vi jobber med og hvordan resultatene kan måles. Faren ved en forenklet debatt er stor, og vi ser allerede urovekkende tegn til hvordan det kan føre til prioritering av bistand som gir raske resultater, uten at vi kommer nærmere det som må være det overordnede målet for all bistand – at den skal bli overflødig.
Langsiktig utvikling
Da FNs utviklingsprogram UNDP for 20 år siden ga ut den første globale målingen av menneskelig utvikling, var argumentet at utvikling handler om å sette menneskers mulighet til å forandre egne liv i sentrum. Begrepet menneskelig utvikling ble til etter en erkjennelse av at å måle framgang gjennom økonomiske indikatorer er utilstrekkelig. Ser vi bare på en lands bruttonasjonalprodukt, får vi liten innsikt i hvorvidt økonomisk vekst også gir seg utslag i bedre helse og utdanning for alle, eller forbeholdt de få privilegerte. Måler vi derimot også levealder og utdanningsnivå, får vi et klarere bilde av om det er samsvar mellom pengene et land har til rådighet og politikken de fører for å bekjempe fattigdom. Utvikling handler om å bygge samfunn der mennesker kan utnytte sitt potensial og leve produktive liv basert på egne behov og interesser. Økonomisk vekst er nødvendig for en slik utvikling, men følges ikke veksten av politikk og institusjoner som kan omskape den til goder for folk, bidrar den i liten grad til at fattige mennesker får en bedre livssituasjon.
Ser vi bare på en lands bruttonasjonalprodukt, får vi liten innsikt i hvorvidt økonomisk vekst også gir seg utslag i bedre helse og utdanning for alle.
Uansvarlige regjeringer og konflikt er slik sett to av de største hindrene for utvikling. 19 av de 26 landene som rangerer lavest på UNDPs statistikk over menneskelig utvikling har vært rammet av krig siden 1990 og forskere som Amartya Sen og Paul Collier har vist hvordan fredelige, demokratiske stater har bedre forutsetninger for å bekjempe sult og fattigdom. Derfor gir det mening å innrette bistanden til å styrke demokratisk styresett og hindre konflikt. Men ingen påstår at det er enkelt og også der må vi kunne vise til resultater.
Én bistandsgiver kan ikke bygge demokrati i Kina eller løse konflikten i Kongo og bistand i seg selv kan verken skape fred eller gi et land de politikerne, institusjonene eller tjenestene de fortjener. Men bistand kan støtte oppstarten av de demokratiske prosessene slik at de kan utvikle seg i tråd med lokale behov og i en nasjonal kontekst. Bistand er et ofte helt nødvendig for å sikre levebrød til avvæpnede soldater, gi opplæring til uerfarne og nyvalgte politikere og styrke kompetansen i departementer som skal lage nasjonale planer for utvikling. Men kan vi måle konkrete resultater av slik bistand?
Ulike typer resultater
Dessverre finnes ikke noe enkelt svar. Da den britiske forskeren Roger Riddell i fjor leverte sitt innlegg til debatten, Does Foreign Aid Really Work, argumenterte han for at minst 75 prosent av utviklingsprosjekter har vært vellykkede, altså nådd forventede resultater, men innrømmer også at det er vanskelig å se den direkte sammenhengen mellom såkalt prosjektbistand og overordnede utviklingsresultater. Norads siste resultatrapport Veivalg i bistanden: ingen snarveier til resultater bekrefter også en positiv trend. ”Norsk bistand når fram”, heter det der, men legger også til at ”det er vanskeligere å få resultater på områder som krever politisk handling enn på områder som krever hakke og spade”
Utvikling handler om å bygge samfunn der mennesker kan utnytte sitt potensial og leve produktive liv basert på egne behov og interesser.
Det er iallfall enklere å måle resultater av små, konkrete bistandsprosjekter enn støtte til store, langsiktige statsbyggingsprosesser. Derfor må også resultater av ”hakke og spade-prosjekter” måles på en annen måte enn statsbyggingsprosjekter. Vi trenger selvsagt begge deler, men for å oppnå langsiktig menneskelig utvikling, er dessverre ikke hakke og spade tilstrekkelige redskaper. Da må vi tørre å bruke bistand på langsiktig støtte til demokratisk styresett og institusjoner som gir folk de tjenestene de trenger og har krav på.
Noen av resultatene av denne type bistand ser vi kanskje ikke på 20-30 år, men selvfølgelig kan og skal skrittene på veien evalueres og måles underveis. Det gjøres jevnlig evalueringer av hvorvidt støtte til å utforme nasjonal politikk og strategier i et land, opprette institusjoner som menneskerettskommisjoner og ombudsmannskontor, eller kompetanseheving i regjeringskontorer, gjøres effektivt og produsere resultater, eller om arbeidet må legges om.
Og selv om den langsiktige utviklingen er en kompleks politisk prosess, ser vi allerede resultatene av den: Ifølge framgangsrapporten for Tusenårsmålene for 2008 begynner nå nærmere 90 prosent av alle barn i utviklingsland på skole. Det er også en global nedgang i barnedødelighet og dødsfall forårsaket av hiv/aids, og stadig flere i fattige land får også tilgang til rent vann. Disse resultatene har ikke kommet seg selv, men etter tålmodig innsats, stort sett fra utviklingslandene selv, og med bistand, som den norske, som en av mange katalysatorer.
Resultater for hvem?
En anerkjennelse av disse felles resultater framfor hver bistandsgivers enkeltinnsats vil også kunne føre til færre nye globale fond og ukoordinerte bistandsstrukturer. Trenden hvor bistanden kanaliseres til punktinnsats som for eksempel vaksinasjon er et resultat av ønsket om å kunne vise fram tydelige resultater. Det er uheldig, og selv om vaksinasjon er viktig, kan satsing på ett enkelt område innenfor helsesektoren vanskelig ses isolert fra resten av helsevesenet, eller landets utviklingsprosess.
Nødhjelp er et annet eksempel. Vi vil nok aldri komme i en situasjon hvor nødhjelp er overflødig, men hvis den nedslående trenden med mindre bistand fortsetter som i fjor da den samlede bistanden gikk ned med 8 prosent (MDG Task Force Report 2008), av et bistandsvolum som i utgangspunktet er forsvinnende lite tatt i betraktning de store utfordringene vi står ovenfor, vil den langsiktige utviklingen svekkes og et resultat kan være større behov for nødhjelp i de kommende årene.
En velfungerende stat er også en forutsetning for at et land kan være forberedt på, og i beste fall unngå, situasjoner hvor befolkningen trenger nødhjelp.
Så selv om statsbygging og menneskelig utvikling er diffuse mål, uten umiddelbare ”målbare” resultater av norske bistandspenger, er de en forutsetning for at vaksineprosjekter ikke blir kun en enkelthendelse, men derimot en del av en bærekraftig prosess som støttes opp av en velfungerende helseinfrastruktur. En velfungerende stat er også en forutsetning for at et land kan være forberedt på, og i beste fall unngå, situasjoner hvor befolkningen trenger nødhjelp.
Vi skal fortsette å kreve resultater av bistanden, og vi skal bli bedre på å vise resultatene fram. Bistand til ”det felles løftet” skal heller ikke være en unnskyldning for ineffektive institusjoner eller for langsom progresjon. Men vi må sette innholdet i fokus for resultatdebatten, og ikke slå oss til ro med raske, kortsiktige resultater som kan legges fram for norske velgere som argument for at jo da, bistand fungerer, når det egentlige målet; langsiktig utvikling som gir mennesker muligheter til å velge et bedre liv, er det beste beviset.
- Marte Lia Torskenæs og Line Hegna jobber ved UNDPs nordiske kontor.
