FN og verdenssamfunnet står ovenfor mange utfordringer, men en League of Democracies – som foreslått av blant andre Robert Kagan - er neppe løsningen på noen av dem.
FN-pakten etablerer FNs primæransvar for å opprettholde og gjenetablere internasjonal fred og sikkerhet. Siden den kalde krigens slutt har FN initiert og gjennomført en rekke fredsbevarende operasjoner i verden. Men selv om FN høster mye respekt og anerkjennelse for sitt arbeid er det samtidig utbredt enighet om at verdensorganisasjonen står ovenfor grunnleggende utfordringer. Generelt handler kritikken om manglende politisk vilje, suboptimale beslutningsprosedyrer og utilstrekkelige resultater i felt. Mer spesifikt kritiseres Sikkerhetsrådet for å være styrt av stormaktsinteresser heller enn internasjonale hensyn, det byråkratiske systemet for å være tungrodd og de ulike FN-organene for å ikke koordinere sin innsats med hverandre når de arbeider i samme konfliktområde. Videre påpekes det ofte at tilgangen på ressurser og personell til FN-operasjoner er for dårlig, og FN-personell er ved flere anledninger blitt anklaget for overgrep i tjenesten.
FN selv har erkjent både disse og andre utilstrekkeligheter. De fleste medlemslandene er i dag enige om at tiden er moden for reform av FNs institusjonelle strukturer. Nøyaktig hva slags rolle FN bør spille, og hvordan en slik rolle skal etableres er det imidlertid mindre enighet om. Mens noen land mener FN bør ha en større og mer aktiv rolle i internasjonal sikkerhetspolitikk, mener andre at FN for ofte blander seg inn i staters indre anliggende eller har så store mangler at reform er fåfengt.
I dette spenningsfeltet finner vi bakgrunnen for ideen om en sammenslutning av utvalgte demokratiske stater, en Concert eller League of Democracies. Ideen har dukket opp med jevne mellomrom både blant nykonservative og liberale de senere årene (navn som Ivo Daalder, John Ikenberry og Robert Kagan kan nevnes) og ble nylig relansert av Republikanernes presidentkandidat John McCain. I en tale om amerikansk utenrikspolitikk på Hoover Institution ved Universitetet i Stanford i fjor begrunnet McCain forslaget på følgende måte:
”We should go further and start bringing democratic peoples and nations from around the world into one common organization, a worldwide League of Democracies. This would not be like the universal-membership and failed League of Nations of Woodrow Wilson, but much more like what Theodore Roosevelt envisioned: Like-minded nations working together in the cause of peace. The new League of Democracies would form the core of an international order of peace based on freedom. It could act where the UN fails to act, to relieve human suffering in places like Darfur. It could join to fight the AIDS epidemic in sub-Saharan Africa and fashion better policies to confront the crisis of our environment. It could provide unimpeded market access to those who share the values of economic and political freedom, an advantage no state-based system could attain. It could bring concerted pressure to bear on tyrants in Burma or Zimbabwe with or without Moscow’s and Beijing’s approval. It could unite to impose sanctions on Iran and thwart its nuclear ambitions. It could provide support to struggling democracies in Ukraine and Serbia and help countries like Thailand back on the path to democracy.”
Ifølge McCain er det altså snakk om et forbund av stater, med USA i front, som grunnet sine demokratiske statsstrukturer antas å ha sammenfallende målsetninger i spørsmål om internasjonal fred og sikkerhet. Forbundet tenkes ikke konkurrere med eller erstatte FN og andre internasjonale organisasjoner, men derimot komplettere og utfylle deres arbeid. En av hensiktene er likevel at sammenslutningen skal kunne handle i konflikter der FN av ulike grunner er spilt ut over sidelinjen, for eksempel når russiske eller kinesiske interesser hindrer enighet i Sikkerhetsrådet. NATOs intervensjon i Kosovo i 1999 vil være er et nærliggende eksempel på en slik situasjon.
Sikkerhetsrådets manglende evne til å fatte beslutninger når de fem svært forskjellige vetolandene har sterke nasjonale interesser er utvilsomt en av FNs største utfordringer som verdens sikkerhetspolitiske øverstkommanderende. Forkjempere for ideen om League of Democracies har påpekt viktigheten av et handlekraftig internasjonalt samfunn hvor (visse) grunnleggende verdier rangeres høyere enn (visse) stormakters nasjonale interesser. I praksis kan man tenke seg at dette vil innebære et slags utvidet NATO eller en slags sementering av tidligere USA-ledede koalisjoner av villige.
Det er ikke utenkelig at en ikke-universell organisasjon bestående av ”likesinnede” medlemsland vil ha bedre forutsetninger for å komme til enighet, og dermed mer handlekraft enn FN. I så fall er det mulig å tenke seg at en League of Democracies for eksempel vil kunne være nyttig i håndhevelsen av prinsippet om Ansvaret for å beskytte, som alle FNs medlemsland sluttet seg til i 2005. Dette prinsippet stadfester det internasjonale samfunns ultimative ansvar for å beskytte sivilbefolkninger mot folkemord, krigsforbrytelser, etnisk rensning og forbrytelser mot menneskeheten når deres egne stater er ute av stand til eller uvillige til å overholde denne plikten. På den annen side er det flere logiske brister i argumentet om en eventuell League of Democracies’ beslutningspotensial, handlingsvilje og gjennomføringsevne vis-à-vis FNs. Tre av de mest grunnleggende nevnes her:
For det første er det langt fra gitt at felles verdier og prinsipper i seg selv fører til enighet. De mange politiske uenighetene mellom medlemslandene i EU og NATO illustrerer at europeiske, transatlantiske eller demokratiske verdifelleskap alene ikke er tilstrekkelig til å enes om beslutninger. I opptakten til Irak-krigen sto som kjent to leirer bestående av demokratiske land i Europa og USA mot hverandre. Videre er det verdt å minne om at det ikke bare er Russland og Kina som gir uttrykk for nasjonale interesser gjennom sitt faste sete i Sikkerhetsrådet. USA er faktisk det landet som flest ganger har brukt sin vetorett i moderne tid. En USA-ledet League of Democracies kunne muligenshatt større beslutningsevne i spørsmålene rundt konfliktene i Burma eller Zimbabwe, slik McCain antyder. Det kommer imidlertid litt an på hvilke demokratier som egentlig ville vurderes kvalifisert som medlemskandidater. Det er også naturlig å anta at konflikter hvor USA og andre forbundsmedlemmer har sterke interesser ville kunne skape dissens. Israel-Palestina konflikten og krigen i Irak er to opplagte eksempler. Et sentralt spørsmål blir om det egentlig er så opplagt at demokratier generelt er mer enige med hverandre enn de er med ikke-demokratier? Dessuten: hvordan og av hvem skal kriteriene for hvilke land som er demokratiske fastsettes? Uavhengig av hvordan en slik inndeling ville foregå er det også verdt å sette spørsmålstegn ved om verdenssamfunnet i det hele tatt er tjent med internasjonale strukturer som i praksis skaper økt distanse mellom ”oss” og ”dem” heller enn grunnlag for dialog.
For det andre måikke evnen til beslutningforveksles med evnen og viljen til faktisk handling. Folkemordet i Rwanda, som verdenssamfunnet med FN i spissen ikke maktet å stoppe, demonstrerte på verst tenkelige måte at rettesnorer og bestemmelser alene ikke er nok for å sikre handling og beskyttelse av sivilbefolkninger fra masseovergrep. I lys av McCains argumenter over er det dessuten et tankekors at amerikanske, europeiske, australske og kanadiske styrker generelt glimrer med sitt fravær i FN-operasjoner. En viktig årsak er at disse landenes nasjonale styrker i stor grad er bundet opp i den USA-ledede operasjonen i Irak og NATOs operasjon i Afghanistan. I FNs for øyeblikket største militæroperasjon, i Den demokratiske republikken Kongo, kommer derimot de største militære bidragene fra land som India, Pakistan, Bangladesh, Urugay og Sør-Afrika. EU-landene har foreløpig avslått å sende styrker til den krisen som for øyeblikket pågår i landet.
For det tredje er det uheldig med en fragmentering av det overordnede ansvaret for verdensfreden. FN-pakten åpner for at andre aktører på oppdrag fra Sikkerhetsrådet kan ta del i arbeidet med å opprettholde eller gjenetablere internasjonal fred og sikkerhet. Dilemmaet oppstår imidlertid i de tilfellene hvor et slikt mandat ikke er tilstede, men hvor tvangsinngripen likevel finner sted. Intervensjonene i Kosovo og Irak er to (vidt forskjellige) eksempler på slik inngripen gjennomført av henholdsvis en regional organisasjon og en koalisjon av villige. Selv om man kan argumentere for at det i enkelte situasjoner finnes rasjonelle grunner til å sette kravet om mandat under FN-paktens kapittel sju til side – herunder hensynet til menneskelig sikkerhet – er det et poeng i seg selv at det overordnede ansvaret for opprettholdelsen av internasjonal fred og sikkerhet ikke stykkes opp unødig. Tross sine institusjonelle svakheter er FN i dag det eneste formelle forum for bred internasjonal dialog og beslutningstakning i sikkerhetspolitiske spørsmål. Å åpne for at enkeltstater, koalisjoner eller organisasjoner kan bruke tvangsmakt uten mandat fra FNs Sikkerhetsråd betyr i praksis å stille spørsmålstegn ved FNs posisjon som den øverste ansvarlige for opprettholdelsen av den internasjonale verdensfreden. På nåværende tidspunkt tyder mye på at det vil være ensbetydende med å åpne Pandoras eske.
I sum: FN har uten tvil sine svakheter som øverste sikkerhetspolitiske autoritet. Verdensorganisasjonen kan med fordel bli mer beslutningsdyktig, handlekraftig og resultateffektiv i ivaretakelsen av sitt hovedansvar for internasjonal fred og sikkerhet. Det er imidlertid liten grunn til å tro at opprettelsen av en League of Democracies er løsningen på noen av disse utfordringene.
- Kristin M. Haugevik (f. 1980) er forsker på NUPI.
Kristin, jeg bare lurer på om du har lest dette innlegget her? http://dentvilsommehumanist.blogspot.com/2009/01/fn-i-lomma-pa-muslimske-land.html
Lurer på hva du synes om det.
Ellers takk for en informativ og interresant artikkel.
Overhodet ikke overbevisende. Jeg er fortsatt for League of Democracies (selv om jeg helst skulle sett en League of Constitutional Republics).