Tweet

 Skriv ut utskriftsvennlig side

ET TILBAKEBLIKK. I november i år var det femten år siden Norge i folkeavstemning sa nei til norsk medlemsskap i EU med knappest mulig flertall.  Det ble innledningen til femten år for Norge i EØS, på sidelinjen og marginalisert i forhold til den økonomiske og politiske integrasjon i Europa.

EØS-avtalen avtalen var et sidespor for Norge på vei mot EU, og har blokkert for en ny norsk EU-søknad. Vår status som ”utenforland” ble forsterket da våre  EFTA-partnere  Sverige , Østerrike og Finland gikk inn i som fullverdige medlemmer, og vi stod alene med Island og Liechtenstein som eneste land på EFTA-siden i EØS. Avtalen, som ble betegnet som en ”husmannskontrakt”, er den mest omfattende avtale Norge noen gang har inngått. Den har tjent oss godt og sikret fri adgang til EU’s indre marked. Men den har med sin statiske karakter ikke klart tilpasningen til et EU i utvikling. Våre muligheter for påvirkning av EU-rettsakter som blir norsk lov er sterkt svekket og spørsmål er reist om avtalen fortsatt er et adekvat redskap for ivaretagelse av Norges interesser i Brussel. Det planlagte regjeringsutvalg som skal foreta en kritisk analyse av EØS-avtalen, kan utløse en påkrevet debatt om norsk EU-medlemskap.

Veien mot medlemskap
På norsk side var vi høsten 1988 klar over at EU-kommisjonen, anført av president Delors’ kabinett, arbeidet med forslag til en omfattende ny samarbeidsstruktur mellom EF og EFTA-landene. På EU-hold hadde det bygget seg opp et sterkt ønske om en kritisk gjennomgang av samarbeidet i håp om å vitalisere de stivnede relasjonene til EFTA.  På EU-hold mislikte man EFTA-landenes restriktive ”a la carte”-tilnærming til samarbeid.  EFTA stod i fare for å sakke håpløst akterut. De bilaterale Handelsavtalene fra 1972 var for lengst gått ut på dato og totalt inadekvate for å håndtere de nye utfordringer fra et EU i rask utvikling, stimulert av suksessen med Det indre marked.

På et tidlig stadium i forberedelsene tok Delors initiativ til sonderinger med oss. Han ønsket å vite om planene som vi da i store trekk kjente, ville komme ubeleilig på regjeringen i Oslo, og stå i veien for en senere søknad om medlemskap.  For egen del og som sjef for EU-delegasjonen i Brussel delte jeg hans uro. Vi så allerede de første tegn til at Europa stod foran store politiske omveltninger og at det kunne være klokt å ha våre opsjoner intakt. Kolleger blant ”europeerne” i UD så det på  samme måte. Men Regjeringen i Oslo, om enn i tvil, ville det annerledes. Det spilte nok inn her at Norge skulle overta ansvaret for EFTA fra januar året etter med partnere som ventelig ville være positive til forhandlinger.

Delors presenterte sine ærgjerrige planer for EF-parlamentet i januar året etter. De ble godt mottatt av parlamentarikerne som inviterte EFTA-landene til å delta i ”et strukturert nytt partnerskap med EF basert på like rettigheter og plikter med felles beslutningsmekanismer og administrative institusjoner”. Regjeringssjefene i EFTA var raske til å ta opp hansken og på et møte i Oslo var det enighet om å starte forhandlinger om en EØS-avtale så raskt som mulig.

EØS som reserveløsning
På Oslo-møtet tok vi fra norsk side, i margen av de formelle samtaler og underhånden, opp spørsmålet om eventuelt å basere en EØS-avtale på en tollunionsløsning slik Delors hadde antydet. Dette ville i så fall innebære deltagelse i EFs Felles ytre tolltariff og en felles handelspolitikk. Dette var som ventet uakseptabelt for våre EFTA-partnere Sverige, Finland og Østerrike da det ble vurdert å stride mot deres status som nøytrale og alliansefrie stater. Derimot var en frihandelsordning politisk akseptabel. Med de problemer vi senere opplevde for å få EØS-avtalen gjennom i Stortinget ville en tollunion av andre grunner heller ikke ha vært politisk akseptabel i Norge.

Men ikke før var de formelle forhandlinger med EF i gang før vi ble vitner til Sovjetunionens kollaps, Berlinmurens fall og starten på tysk gjenforening; historiske begivenheter som fundamentalt endret det politiske landskap i Europa. Våre EFTA partnere som i Oslo noen måneder tidligere ikke ønsket å diskutere en tollunion med EF, var nå de første til å utnytte den nye situasjon. Ikke før var blekket tørt på førsteutkastet til en EØS-avtale, så hadde de alle – Østerrike først, fulgt av Sverige og Finland – søkt om fullt medlemsskap i EF (som det fortsatt het på dette tidspunkt). På norsk side kom dette overraskende, men Regjeringen fikk raskt samlet seg og vår søknad ble levert høsten 1992 med forhandlingsstart i april året etter, i tide til å ta igjen våre tre ”nøytrale” EFTA-partnere som for lengst var i full gang.

Tiltredelsesavtalene ble avsluttet i rekordtempo med innsats av store ressurser og medvirkning fra regjeringsmedlemmer og embetsmenn fra nær sagt alle deler av forvaltningen. Vi undertegnet avtalen etter timeplanen, på Korfu i juni 1994.  Dette hadde neppe vært mulig om vi ikke på forhånd hadde fremforhandlet EØS og lagt bak oss en tidkrevende gjennomgang av 1500 EØS-relevante rettsakter. Fra dette tidspunkt var EØS-avtalen ikke i våre tanker. Den var for lengst satt på bakre plate og all politisk oppmerksomhet hjemme og i Brussel ble nå konsentrert om forhandlingene med EU.

EU-skepsis til EØS
Til alt hell for Norge hadde Island og Liechtenstein, mens vi var opptatt med forhandlinger med EU om medlemskap, holdt liv i EØS-avtalen trass i laber interesse fra EU. Den rådende oppfatning i Brussel, ikke minst i Kommisjonen, var at en EØS-konstruksjon som bygget på Delors’ såkalte ”to-pillarkonsept”, ikke kunne forsvares med to små land med til sammen rundt 300.000 innbyggere og en knapt målbar andel av EUs utenrikshandel. Dette til forskjell fra situasjonen da forhandlingene om EØS startet og de seks EFTA landene med sine 34 millioner innbyggere var EUs viktigste handelspartner, større enn USA og Kina samlet, med nær 7 prosent av samhandelen.

På EU-hold i Brussel var det i disse dager også mange som var skeptiske til EØS-avtalen, og som ikke kunne forsone seg med at Norge hadde sagt nei til EU. Avtalen var primært utformet for å gi land utenfor EU en mulighet for full deltagelse i det indre marked uten medlemskap, under forutsetning av at vi nærmest rutinemessig og uten reell innflytelse innarbeidet EU-vedtak i norsk lov og rett. Avtalen var i hovedsak begrenset til handel og økonomi uten politiske visjoner. Mange fryktet også at Norge i EØS gradvis ville bli marginalisert i forhold til integrasjonen i EU og de politiske hovedstrømninger i Europa. Det var ikke til å unngå, men for Norge fantes det ikke noe alternativ til en EØS-avtale og tilbakevendende til EFTA-folden med Island og Liechtenstein. For Delegasjonen i Brussel var oppgaven i tiden etter folkeavstemningen, å sikre at EØS-avtalen ble konsolidert og videreført.

Det lyktes vi med, til overmål: Avtalen har nå mot alle odds, virket i mer enn 15 år, og vist sin levedyktighet under skiftende omstendigheter. Gitt at andre muligheter ikke var åpne for Norge har den virket godt og sikret oss full adgang til EUs raskt ekspanderende marked for varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. Trass i alle svakheter av institusjonell karakter har EØS i dag bred støtte i Stortinget, også fra hold som i sin tid aktivt motarbeidet den. Også på EU-hold har man etter hvert avfunnet seg med avtalen og ofrer den et minimum av oppmerksomhet.

Store utfordringer
Ikke desto mindre står EØS-avtalen i dag overfor så betydelige potensielle utfordringer utløst i første rekke av utvidelsen av EU til 27 medlemsland og ratifiseringen av Lisboa-traktaten, at spørsmålet kan reises om EØS-avtalen nå er ved veis ende. For Norge er det av særlig interesse at Island snart er klar for forhandlinger om EU-medlemskap. Dersom Island til slutt skulle velge å slutte seg til EU som fullt medlem og Norge blir stående alene igjen med Liechtenstein på EFTA-siden i EØS, er det skapt en situasjon som kan føre til slutten for EØS-avtalen slik vi kjenner den i dag.

Det er imidlertid fortsatt usikkert om Island tilslutt ratifiserer en eventuell avtale, men selv med tre gjenværende EFTA-land Norge, Island og Liechtenstein kommer vi ikke utenom en kritisk gjennomgang av avtalen. Det kan i beste fall bli reist krav fra EUs side om tilpasninger av de institusjonelle ordninger (Domstolen og ESA), mens de materielle bestemmelser i hovedsak blir videreført. Svekkes EØS organene ytterligere, øker risikoen for at vi kan miste mer av våre allerede svært begrensede muligheter for påvirkning av EØS-relevant lovgivning som inkorporeres i norsk lov.  Det blir da ikke meget tilbake av vår ”sjølråderett” som EØS-avtalen var forutsatt å beskytte i motsetning til et EU-medlemskap. Vi opplever allerede at mens det demokratiske underskudd i EØS øker, forsterker Lisboa-traktaten det demokratiske innhold i EU-samarbeidet.

Gjennomføringen av Lisboa-traktaten vil også ytterligere kunne svekke våre påvirkningsmuligheter og gjøre det vanskeligere for Norge å forholde seg til de endringer Traktaten legger opp til i EUs lovgivende organer – i første rekke Europaparlamentet og Rådet hvor Norge ikke deltar. Dette betyr at marginaliseringen av Norge i EU kan bli ytterligere forsterket. Det er kjennetegnende for utviklingen i EØS at vi siden starten har tatt over nærmere 5000 rettsakter fra EU, uten at vi til denne dag har benyttet vår formelle adgang til å reservere oss, trass i høylydte rop fra tid til annen om ”veto” når et EU-direktiv provoserer.  Vi vet nemlig godt hvilke risiki vi kan løpe om vi motsetter oss å innføre et EØS-relevant EU-direktiv i norsk lov, og utfordrer EU til å utløse ”kompenserende” tiltak for å gjenopprette balansen i avtalen.

Fullverdig medlemskap løsningen
Det er blant annet mot den bakgrunn som her skisseres, at vår EU-delegasjon i Brussel i en fortrolig rapport til UD i sommer, fant det nødvendig å rope varsko og peke på risikoen for at utviklingen i EU kan føre til at EØS-avtalen ikke lenger vil være et tjenlig og adekvat redskap for å ivareta norske interesser overfor EU på betryggende måte. Dette bildet står i skarp kontrast til skjønnmalingen fra nåværende og tidligere norske regjeringer. Den rokker også ved illusjonen om at alt går på skinner for Norge i Brussel takket være EØS-avtalen og mantraet om en mer ”aktiv Europa-politikk”. Vi ville være bedre tjent med en mer edruelig og realistisk virkelighetsbeskrivelse hva angår de utfordringer Norge i dag står overfor i Brussel, og hvordan vi best kan hanskes med dem i årene som kommer.

Slik sett kan det vise seg nyttig at Regjeringen nå nedsetter et bredt sammensatt forskningsbasert utvalg for å foreta en grundig og kritisk analyse av EØS- avtalens virkninger for alle berørte deler av det norske samfunn. Det har tatt lang tid å komme i gang og det antydes at utvalgets rapport ikke vil foreligge før tidligst om to år. Det ligger ikke i mandatet at utvalget skal vurdere andre tilknytningsformer til EU enn EØS-avtalen. Det må likevel regnes med at denne diskusjonen før eller siden vil komme, om ikke før så senest når Stortingsmeldingen om saken basert på utvalgets rapport, blir fremlagt. Dersom utvalget skulle konkludere at EØS-avtalen langt på vei har utspilt sin rolle, vil tiden være inne for en grundig drøftelse av tilknytningsformer som bedre kan ivareta brede norske interesser i forhold til EU.

I så fall kommer vi ikke utenom det som for mange i dag fremstår som det eneste realistiske alternativ til en utdatert EØS-avtale; ett fullverdig norsk EU-medlemskap.

• Eivinn Berg (f. 1931) var hovedforhandler da Norge søkte om EU- og EØS-medlemskap. Han er tidligere statssekretær i UD og har vært EU- og NATO-ambassadør.

Ingressbilde: S. Solberg J. Publisert under Creative Commons Attribution 3.0 Unported-lisensen.