Tweet

 Skriv ut utskriftsvennlig side

Eldrebølgen gjør det nødvendig å redusere velferdsstatens ambisjonsnivå. Den kan fremdeles sikre en grunntrygghet for alle, men sementering av ulikhet er ingen offentlig kjerneoppgave. Middelklassen er i stand til å sikre seg sine ekstraytelser selv.

To spørsmål har stått sentralt under fremveksten av velferdsstaten i løpet av de siste drøye 100 år: Skal velferdsstatens ytelser omfatte alle, eller være behovsprøvet? Eller som det heter i tabloiddebattene: Hvorfor skal Trygve Hegnar motta barnetrygd?

Skal trygder og sosiale ytelser utgjøre et likt kronebeløp for alle eller være avhengig av tidligere inntekt? Eller satt på spissen: Hvorfor skal middelklassen få penger fra staten for å dra verden rundt på golfferie når de blir gamle, mens fattigfolk må nøye seg med det aller nødvendigste?

Universelle ytelser
I lang tid gikk utviklingen i en bestemt retning – flere universelle og inntektsavhengige ytelser. Dermed ble velferdsstaten dreid fra fattigdomsbekjempelse – hjelp til de som trenger det mest, til et middelklasseprosjekt. I de par siste tiårene har denne utviklingen stoppet opp, og pendelen svinger tilbake i enkelte land. Det skyldtes at demografiske endringer gjør det vanskelig å finansiere en så omfattende og sjenerøs velferdsstat for alle. Det er på tide å se på nødvendige avgrensninger igjen.

Bismarck-modellen ligger nærmere en ”borgerlig” forsikringslogikk – de som yter mest skal også få mest.

Fremveksten av velferdsstaten fulgte grovt sett to spor, Beveridge- eller Bismarck-modellen. Den første modellen er oppkalt etter en omfattende plan for velferdsstaten lagt frem av William Beveridge i 1942 og iverksatt av den britiske Labour-regjeringen i 1946. Beveridge-planen bygde på den velferdstankegangen som var dominerende i Storbritannia, New Zealand, Nederland og Skandinavia før 2. verdenskrig. Kjernen i denne modellen er universelle flate ytelser, og hovedformålet var å hindre fattigdom, uten den stigmatiseringen som tidligere tiders selektive ordninger (”fattigkassa”) medførte.

Den konkurrerende modellen, sosial forsikring knyttet til arbeidsforhold, ble først utviklet av jernkansler Bismarck i Tyskland. Den første inntektsavhengige offentlige pensjonsordningen ble innført der i 1889. Italia, Frankrike og USA innførte trygdeordninger etter Bismarck-modellen i mellomkrigstiden. Kjernen i denne modellen er altså at ytelsene står i forhold til tidligere inntekt. Dermed bidrar den også i seg selv til sementering av økonomiske forskjeller. (De totale fordelingsvirkningene avhenger riktignok av fordelingen av skattene, både generelt og de som øremerkes til velferdsstaten, noe jeg kommer tilbake til mot slutten.)

Bismarcks motiv var å demme opp for sosialistiske ideer i den sterkt voksende industriarbeiderklassen og dermed sikre sosial stabilitet ved å ”bestikke” denne med velferdsgoder. Hans mål var ikke primært å bekjempe fattigdom, siden trygdeordningene var rettet mot en gruppe som allerede var på vei ut av fattigdommen – industriarbeiderne.

Selv om det er en forenkling å kalle Bismarck-modellen konservativ og Beveridge-modellen sosialdemokratisk, er det påfallende at land med en sterk arbeiderbevegelse ofte valgte den siste. Dette er naturlig, siden denne modellen legger vekt på fattigdomsbekjempelse og er omfordelende, mens Bismarck-modellen ligger nærmere en ”borgerlig” forsikringslogikk – de som yter mest skal også få mest.

Kampen om folketrygden
Den universelle alderstrygden ble innført i Norge i 1957, ved at behovsprøvingen bortfalt. Dette reflekterte en fremvoksende tverrpolitisk enighet fra slutten av 1930-tallet om å erstatte den gamle sosialhjelpsstaten – selektive ordninger rettet mot de fattige, med velferdsstatens prinsipp om universalitet – alle skulle med (Seip, 1981).

Dette satt riktignok langt inne i Høyre. Francis Sejersted (2003) skriver i Høyres historie at bl.a. C.J. Hambro og Oslo-ordfører Stranger var skeptiske. Stortingsmann Ole Bergesen (for øvrig bestefar til Kristin Clemets senere statssekretær) gikk så sent som i 1959 imot universalitetsprinsippet i en brosjyre utgitt av Libertas. Bergesen argumenterte med at i et rikt samfunn var det ikke nødvendig at alle var på trygd. Denne intuitivt fornuftige tanken, om at et rikere samfunn skulle gi grunnlag for større grad av selvhjulpenhet, ikke en stadig voksende velferdsstat, finnes fremdeles som et ekko hos mange Høyre-folk. Den får sitt mest konkrete utslag i forslaget om å behovsprøve barnetrygden, slik at den kan målrettes mot dem som trenger det mest.

Arbeiderpartiets tidlige motstand mot tilleggspensjoner grunnet seg i et ønske om å kunne prioritere de tilgjengelige midlene til dem som trengte dem mest.

Den offentlige alderspensjonen var fra 1957 lik for alle trygdede og ga altså ikke utbetaling i henhold til tidligere inntekt. I debatten som førte til at folketrygden ble innført i 1967, sluttet stadig flere seg til at pensjonen skulle bestå av en grunnpensjon og en inntektsavhengig del, tilleggspensjonen. Det offentlige trygdesystemet skulle ikke bare sikre en grunntrygghet for alle, men også sørge for standardsikring, dvs. at forskjeller oppnådd i yrkesaktiv periode i stor grad kunne opprettholdes i pensjonisttilværelsen.

Venstre var først ute med krav om offentlig tilleggspensjon og fikk raskt følge av KrF. I god anti-korporativ Venstre-tradisjon var partiets hovedmotiv at uorganiserte grupper ellers ville falle utenfor. Private tilleggspensjoner begynte nemlig å bli utbredt i deler av arbeidslivet. Arbeiderpartiet var i utgangspunktet imot tilleggspensjonene, men lot seg etter hvert overtale, både fordi LO var for, og fordi en tilsvarende ordning viste seg populær blant velgerne i Sverige. Arbeiderpartiets tidlige motstand mot tilleggspensjoner grunnet seg i et ønske om å kunne prioritere de tilgjengelige midlene til dem som trengte dem mest. Kommunistpartiet sto hele tiden på dette standpunktet.

Offentlige bevilgninger burde bare gå til ordninger som var like for alle, mente Willoch.

LOs langvarige kamp for offentlige tilleggspensjoner var motivert ut fra at private pensjonsordninger begynte å bli utbredt blant funksjonærer, og at også arbeidere ved mange bedrifter begynte å nyte godt av slike ordninger. LO var redd for at de ulike vilkår som en slik utvikling kunne føre til, ville undergrave solidariteten innad i fagbevegelsen (Hippe & West Pedersen, 1991).

I dag er det altså først og fremst den brede middelklassen som skal blidgjøres.

Høyre debatterte tilleggspensjonen i 1960, og Kåre Willoch vant i første omgang frem med sitt negative syn – tilleggspensjonene var et privat og ikke offentlig ansvar. Offentlige bevilgninger burde bare gå til ordninger som var like for alle, mente Willoch (Sejersted, 2003). Et tilleggsargumentet var at store offentlige pensjonsfond kunne brukes til å sosialisere næringslivet (West Pedersen, 1990). Høyre gikk isteden inn for å øke grunnpensjonen betydelig – til 60 prosent av normal arbeidsinntekt.

Da Senterpartiet og Høyre etter hvert støttet tilleggspensjonen, skyldtes det like mye partitaktiske som saklige hensyn. Kings Bay-saken ga mulighet for et reelt borgerlig regjeringsalternativ, og John Lyng ønsket ikke å ødelegge dette langsiktige arbeidet gjennom dissens i pensjonspolitikken. Ledende Høyre-folk pekte også på folkemeningen og populariteten i Sverige. Lyng nedkjempet etter hvert Willochs motstand, og dermed ble det et enstemmig Storting som sto bak innføringen av tilleggspensjonene. Høyre ville også den gang at tilleggspensjonene skulle plasseres i private kasser, men ga seg også på dette punktet (Sejersted, 2003).

Fremskrittspartiet gjennomgikk på 1990-tallet og senere mye av den samme utviklingen som Høyre på 1960-tallet. Lenge var det partiets politikk at tilleggspensjonene skulle privatiseres, samtidig som minstepensjonen, som da ble felles for alle, skulle heves betydelig. Skremsler fra venstresiden om at dette ville føre til at mange ville få redusert pensjon, samt tilgangen til en voksende petroleumsformue, har de senere år ført til at partiet har gått bort fra dette. Systemomleggingen er nå borte, og partiets pensjonsprofil rendyrket rundt langt mer lettselgelig overbud – høyere pensjon til alle, nei til Pensjonsreformens innsparinger.

Bismarck vant – for en stund
I etterkrigstiden frem til 1990-tallet beveget de fleste land seg i retning Bismarck-modellen. I noen land, som Norge og Storbritannia, ble en inntektsavhengig ytelse lagt på toppen av den flate offentlige grunnpensjonen. I andre land, som Danmark og Nederland ble kollektive tjenestepensjoner og andre trygdeordninger fremforhandlet i arbeidslivet og ble i praksis obligatoriske.

Mens Bismarck var redd for at industriarbeiderklassen skulle la seg lokke av revolusjonære røster, og derfor innførte sosial forsikring for å styrke den bestående orden, er dagens sosialdemokrater redde for at flate ytelser ville føre til at store grupper ordnet seg på siden av velferdsstaten, slik at denne nærmest ville bli ansett som irrelevant. I så fall ville den politiske oppslutningen om velferdsstaten forvitre. I dag er det altså først og fremst den brede middelklassen som skal blidgjøres.

Høyresiden har en litt annen begrunnelse for sin støtte til systemet. Der ser man i større grad på staten som en tjenesteleverandør. Trygdeordningene blir et slags forsikringsselskap, der man får en dekning som henger sammen med premieinnbetalingen, og omfordelingselementet tones ned. Vi kan si at høyresiden mener at det er rettferdig at de som betalte mer inn i skatt også skal få mer igjen i form av høyere trygdeytelser, mens venstresiden mener en slik sammenheng er nødvendig for å sikre politisk oppslutning.

Nøkkelspørsmålet er hvorvidt standardsikringen bør være et offentlig eller privat ansvar.

Universalitetsprinsippet er nå ganske dominerende, selv om behovsprøving langt fra er ute av systemet. Vi finner det igjen blant annet i bostøtteordninger, og ikke minst i sosialhjelpen. Den gamle tanken om at selvhjulpenhet er en dyd og at et rikt samfunn som vårt skulle gjøre den lettere å realisere, er sjelden vare.

Derimot har argumentet om at ytelser bør målrettes mot dem som trenger det mest, blant annet slik at skattetrykket kan holdes nede, mer appell. Motargumentene er mange. Størst følelsesmessig appell har trolig det gamle ønsket om å hindre stigmatisering – at ingen skulle måtte stå ”med lua i handa”. For økonomer er ”fattigdomsfellen” viktigere. Kombinasjonen av skatt på arbeid og bortfall av stønader når gitte inntektsgrenser nås, fører til en høy effektiv marginalskatt som ikke oppmuntrer til arbeid. Ikke desto mindre har særlig Storbritannia under Tony Blair og Gordon Brown beveget seg tilbake i retning behovsprøving.

Aldringen sprenger systemet
Den demografiske utviklingen gjør det nødvendig å revurdere etterkrigstidens konsensus. Når det blir stadig færre arbeidstakere pr. pensjonist, innebærer det en kraftig økning i byrden som legges på dem som arbeider, først og fremst for å betale for alderspensjoner, men også andre trygder og helseutgifter knyttet til et stadig økende antall eldre. I Norge sliter vi dessuten med en høy andel uførepensjonister og høyt sykefravær.

Den demografiske utviklingen gjør det altså aktuelt å plukke frem igjen den sosialdemokratiske Beveridge-modellen, der staten nøyer seg med å sikre grunnleggende ytelser til alle. Dette vil både omfatte flate kontantytelser og tilgang til helse- og velferdstjenester uten høye egenandeler. Ved å fokusere den offentlige innsatsen på grunntrygghet og privatisere ansvaret for å opprettholde økonomiske forskjeller, kan velferdsstaten gjøres bærekraftig også på lang sikt.

Private ordninger kan tilpasses den enkeltes behov og ønsker, og ikke være A4-løsninger som påtvinges alle.

Internasjonalt ser vi en tendens til at en større del av ansvaret for tilleggspensjonene og dermed standardsikringen skyves over fra staten til private, fonderte ordninger. Erfaringene fra Storbritannia er særlig relevante. Der ble inntektsavhengige pensjoner innført på 1960- og 70-tallet, men fra midten av 1980-tallet har britene igjen vært på vei tilbake til flate offentlige pensjoner. Under Thatcher ble befolkningen oppmuntret til å velge seg ut av de offentlige tilleggpensjonsordningene og over i private, samtidig som den offentlige tilleggspensjonen ble redusert. Dette sporet er videreført av Labour, slik at den offentlige tilleggspensjonen (S2P) er blitt flatere og etter hvert er ment å bli lik for alle.

Løsninger utenfor staten
Det er ingen tvil om at standardsikring er et reelt behov. Det er viktig for den som mister jobben, som blir syk eller pensjonist å kunne opprettholde en standard som vedkommende er vant til, og ikke synke ned på det samme økonomiske nivået som de som tjente mye mindre mens de arbeidet. Nøkkelspørsmålet er hvorvidt standardsikringen bør være et offentlig eller privat ansvar.

I et system med flate, ikke altfor sjenerøse offentlige ytelser vil trolig de fleste ønske seg en tilleggssikring. Denne vil vanligvis være forsikringsbasert, enten den kjøpes i det private markedet, eller forhandles frem gjennom kollektive ordninger i arbeidslivet. Den ønskede trygghet kan også sikres gjennom privat sparing på andre måter. Det er ikke tilfeldig at private pensjonsfond er størst i Nederland og Storbritannia, som enten har eller er på vei til flate offentlige ytelser.

Hvis offentlige ytelser skal erstattes med privat sparing eller forsikring, er vi ikke da like langt? Nei, og det er to hovedgrunner til det. For det første kan private ordninger tilpasses den enkeltes behov og ønsker, og ikke være A4-løsninger som påtvinges alle. Vårt behov for økonomisk sikkerhet varierer, og det samme gjelder når det passer oss best å betale for denne sikkerheten. For eksempel ville mange i etableringsfasen forbedre sin velferd ved å utsette pensjonssparingen til de ble middelaldrende.

Dersom vi sikrer ”middelklassevelferden” vår utenom staten gir det altså gevinst i form av større frihet, og bidrar til økt økonomisk vekst.

Den andre grunnen er at det ikke er likegyldig hvorvidt vi sikrer oss velferdsgoder gjennom høye skatter eller gjennom å betale forsikringspremier. De siste tiårene er det blitt allment akseptert at skatter, særlig høy marginal­skatt, gir vridninger i økonomien som reduserer effektiviteten. Skatter får oss altså til å handle annerledes og utnytte ressursene dårligere. Dagens folketrygdpremie har på marginen, særlig for høyere inntekter og for lavtlønnede og deltidsarbeidende, liten sammenheng med utbetalingene, selv om den vedtatt pensjonsreformen vil bedre noe på dette. Det er derfor rasjonelt for de fleste å behandle premien som en skatt som man gjerne vil unngå.

Dersom opptjeningen til pensjon er frivillig og skjer på egne, private konti, vil det fjerne effektivitetstapet. Det samme gjelder forsikringsordninger der det er samsvar mellom innbetaling og utbetaling, justert for risiko. I tillegg til at effektivitetstapet gjennom høye skatter reduseres, vil en overgang til private ordninger sannsynligvis også øke den samlede sparingen, noe som stimulerer økonomisk vekst.

Dersom vi sikrer ”middelklassevelferden” vår utenom staten gir det altså gevinst i form av større frihet, og bidrar til økt økonomisk vekst.

Høyre eller venstre?
Mange vil umiddelbart avskrive en slik betydelig beskjæring av det offentlige ansvaret for velferden som ekstremliberalistisk eller reaksjonær. Som vi har sett er dette langt fra opplagt, sett i historiens lys. Flate ytelser fra staten kombinert med inntektsavhengige ytelser gjennom avtaler i arbeidslivet eller forsikringsmarkedet har tvert imot solid forankring i sosialdemokratisk tradisjon, mens dagens norske velferdsmodell kan føres tilbake til Bismarcks reaksjonære ideologi.

Dette er jo ikke merkelig, siden venstresiden er mer opptatt av omfordeling enn høyresiden, og en velferdsstat med flate ytelser gir større grad av omfordeling enn dagens modell. Det er først og fremst middelklassen som ville miste ytelser. Hvor en slik reform skal plasseres på en høyre-venstreskala vil derfor i stor grad avhenge av hva slags endringer man samtidig gjør i skattesystemet.

Det er både rettferdig, effektivt og politisk nødvendig å knytte velferdsreform og skattelettelser sammen. Det er rettferdig fordi bortfall av betydelige ytelser for middelklassen delvis bør kompenseres med at de betaler mindre skatt, noe som også gjør det lettere for dem å kjøpe seg standardsikring i markedet.

Trolig er en slik kobling nødvendig for å gjøre en slik reform politisk mulig. Det er også effektivt fordi vi i dag har et skattesystem med så høye marginalskatter på inntekt at det gir skadelige vridninger i samfunnsøkonomien. Dersom vi får rom for å senke disse, vil det stimulere den økonomiske veksten, noe som kommer de aller fleste til gode.

Så da mangler vi bare et politisk parti eller to som kan kjempe for en slik utvikling.

Kilder

Hippe, John M. & Axel West Pedersen (1991): ”Tilleggspensjoner – offentlig eller privat ansvar”, i Aksel Hatland (red.): Trygd som fortjent. Ad Notam.

Seip, Anne-Lise (1981): Om velferdsstatens framvekst. Universitetsforlaget.

Sejersted, Francis (2003): Opposisjon og posisjon. Høyres historie 1945-1981. Pax Forlag.

West Pedersen, Axel (1990): Fagbevegelsen og Folketrygden: LO’s målsettinger, strategi og innflytelse i pensjonspolitikken 1945-1966. Fafo.

• Jan Arild Snoen (f. 1964) er journalist i Minerva.

Denne artikkelen sto først på trykk i Minerva 4-2009.