Bistand skaper ikke vekst

Svensk bistand har gjennomgått omfattende reformer, men bistanden kommer aldri til å være den viktigste vekstfaktoren. Kritikken om at bistand ikke skaper vekst, er derfor irrelevant. Vi skal ikke forvente det.

Denne artikkelen er opprinnelig publisert i Minerva papirutgaven nr. 3 – 2011. Du kan bestille utgaven og abonnement på Minerva her.  

Kanskje noe uventet har bistanden vært et politikkområde som har vært kjennetegnet av en særlig skarp og ambisiøs reformpolitikk etter at den svenske Allianse-regjeringen tiltrådte i oktober 2006. Forutsetningene for en slik politikk så ikke åpenbart gode ut. Til forskjell fra på mange andre områder var ingen felles politikk blitt utformet for bistandsområdet før valget. Da Gunilla Carlsson, Moderaternas utenrikspolitiske talsperson i opposisjonstiden, ble utpekt som bistandsminister i forbindelse med regjeringsdannelsen, var politikken et ubeskrevet blad.

Knapt fem år senere er det dog ingen overdrivelse å si at den svenske bistanden i løpet av denne perioden har gjennomgått sine mest gjennomgripende reformer noen sinne. Bistanden er blitt konsentert til færre land, med en tydeligere begrunnelse for hva Sverige ønsker å oppnå i de respektive land. Bistandens resultater er plassert i sentrum for virksomheten. Muligheten for å kreve at noen står til ansvar, er blitt en ledestjerne i bistanden: Svenske skattebetalere har rett til å kreve at midlene anvendes godt. De fattige i samarbeidslandene har rett til å kreve at midlene gir nytte for dem.

Rollefordelingen mellom Sida og utenriksdepartementet er rendyrket. Den politiske styringen og policyvurderinger er nå tydelig lagt til UD, mens Sida skal operasjonalisere og lede gjennomføringen av bistandspolitikken. Den såkalte dialogen mellom Sverige og samarbeidslandene er skjerpet, med betydelig mindre svensk tålmodighet enn tidligere i forhold til overgrep mot menneskerettigheter, eller for at noen miljøer ser gjennom fingrene med korrupsjon. Innenfor rammen av bistandspolitikken er det dessuten blitt tatt initiativ til et mer aktivt offentlighetsprinsipp, gjennom å gjøre informasjon om bistanden mye lettere tilgjengelig.

Det er altså ingenting i veien med reformambisjonene, reformtakten er høy, og reformprogrammet har vært og forblir tettpakket. Spørsmålet gjenstår likevel: Har de svenske reformene bidratt til en mer strategisk og kostnadseffektiv fattigdomsbekjempelse? Ikke minst på bakgrunn av de skarpe argumentene mot bistandsideen som fremføres av skeptikere som William Easterly, eller på svensk mark av Fredrik Segerfeldt, kan man ikke overse dette spørsmålet. Jeg kommer tilbake til dette nedenfor.

Reformbehovet
Hva var det som gjorde det mulig å iverksette bistandsreformene? Den viktigste forutsetningen var å formulere behovet for reformer — og deretter å skaffe seg et mandat for reformene. Vi gjorde en rekke relevante observasjoner da mandatperioden begynte.

• Bistanden var for ufokusert. Av den svenske bistanden på (den gang) drøyt 30 milliarder svenske kroner var omtrent halvparten bilateralt, med svensk nærvær i omkring 120 land, og i 47 av disse var det inngått samarbeidsavtaler. Den andre halvparten var multilateral, kanalisert gjennom et femtitalls multilaterale organisasjoner. Det fantes ingen antydning til et strategisk helhetlig bilde av bistandsporteføljen. Snarere tyder det meste på at dens sammensetning var vokst frem nærmest organisk, som summen av ad-hoc-beslutninger over mange år, der nye tiltak legges til, men få gamle renskes ut. Dette var da også en av hovedkonklusjonene da OECDs bistandskomité gjennomførte en såkalt peer review i 2005. Der fikk Sverige kritikk for manglende fokus i bistanden, både geografisk og sektormessig.

• Sida, den myndigheten som har ansvaret for gjennomføringen av den bilaterale delen av bistanden, var påtagelig vanskelig å styre. Det rådet en kronisk mistillit mellom UD og Sida, der Sida fra gammelt av hadde fått (og tiltatt seg) retten til å utforme sentrale deler av bistandspolitikken, en oppgave som skal tilligge regjeringen. OECD hadde kritisert Sverige også for denne uklare ansvarsfordelingen mellom UD og Sida.

• Bistandsdebatten drives av svenske særinteresser. Bistanden er et paradeeksempel på det public choice-problemet som innebærer at en liten gruppe sterkt interesserte har nytte av en viss politikk, mens kostnaden spres på det store flertallet, som har begrenset interesse for området. Man kan si at det finnes en svakt positiv preferanse for bistanden blant svenske borgere. I meningsmålinger pleier drøyt 60 prosent si at bistanden er omtrent passe stor eller bør økes. Men det er en liten gruppe sterkt engasjerte som har preget den svenske bistandsdebatten — aktive i frivillige organisasjoner og de som er ansatte i bistandsorganisasjonene. Og til forskjell for på andre politikkområder høres ikke røstene til dem som skal hjelpes, i debatten. Det er mye større avstand mellom et fattig menneske i Zambia som er misfornøyd med bistanden, og en svensk politiker, enn det er mellom en svenske som er misfornøyd med sykelønnen, og den samme politiker. Om ikke annet har svensken stemmerett ved neste svenske valg — til forskjell fra zambieren.

• Bistandsdebatten er nesten utelukkende innrettet mot in-put, ikke mot resultater. Målet om et visst volum på bistanden — én prosent av bruttonasjonalinntekten (BNI) — har vært altoverskyggende. Dette kvantitative målet drives av de fleste riksdagspartier og de frivillige organisasjonene. Kravene om resultater i form av en effektiv fattigdomsbeskjempelse har vært sørgelig fraværende i debatten. Man kan si det slik at den gode viljen er sitt eget resultat.

• Sverige er internasjonalt sett en stormakt på bistandsområdet. Som en av verdens største og mest toneangivende givere har Sverige evnen til å være et forbilde og stille krav til hvordan den internasjonale bistanden utformes og innrettes. Vår bedømning var at Sverige ikke i tilstrekkelig grad utnyttet disse mulighetene. Delvis betydde mangelen på strategisk innretning at Sveriges prioriteringer og målsettinger var utydelige. Til dels fantes det en historisk betinget motvilje mot å fremstå som arrogant og krevende i slike sammenhenger.

• Forventningene til den Moderate bistandsministeren var lave. Blant dem som er engasjert i bistanden, fantes en uttalt mistenksomhet overfor Moderaternas bistandspolitikk. Dette ga i seg selv en mulighet til å overgå forventningene og vise at et tydelig og reformert utviklingssamarbeid kunne bidra til å skape troverdighet rundt regjeringens arbeid for fred, sikkerhet og global utvikling, men også vise et konkret moderat engasjement i saker som verdens fattigdom, HIV/Aids, miljø/klima og kvinners stilling i fattige land.

På bakgrunn av disse observasjonene fulgte ganske naturlig en reformagenda med flere sentrale byggesteiner. Det gjaldt å ta et strategisk grep om bistandsporteføljens deler. Dette krevde i sin tur en gjennomlysing og opprenskning i den. Det måtte sterk styring til fra regjeringen. Og det krevdes en skarp kommunikasjon som skulle fokusere ikke minst på de rettmessige interessene til de brede massene av skattebetalere, ikke bare til de mest bistandsengasjerte. Bistandsdebatten måtte få et annet innhold.

Landfokusering
Det første store reformområdet fikk betegnelsen landfokusering. Det innebar at vi gikk igjennom samtlige utviklingsprogrammer som Sverige hadde i fattige land, med det formål å begrense og sortere landportføljen.

Analysen tok utgangspunkt i fire grupper kriterier: samarbeidslandenes behov (fattigdom i ulike dimensjoner), forutsetninger for effektiv anvendelse av bistandsmidler (makroøkonomisk situasjon), forutsetninger for en rimelig utvikling innen demokrati og respekt for menneskerettigheter, og svensk merverdi (kan Sverige bidra med noe som ingen andre givere har?). Ut fra denne analysen kunne landportføljen begrenses til et 30-talls land.

Kanskje enda viktigere var det at hensikten med det svenske engasjementet kunne tydeliggjøres gjennom en kategorisering av land. I en første katagori hengir Sverige seg til ”tradisjonelt” langsiktig utviklingssamarbeid. I en annen kategori har vi et engasjement i postkonfliktland med svært svake institusjoner. En tredje kategori er land i Øst-Europa der en tilnærming til EU kan ses som den viktigste forutsetningen for minsket fattigdom på lang sikt. En fjerde kategori er autoritære stater der samarbeidet ikke skjer med landets regjering, men med organisasjoner og forandringsaktører. En femte kategori er rikere land der bistanden skal fases ut og erstattes med andre slags relasjoner.

Denne kategoriseringen har gitt god hjelp i å formulere adskilte angrepsvinkler for bistanden, samt i å forklare for svenske borgere hva målsettingen er i det respektive tilfellet. Sverige vil og bør ha ulike ansatser i geografisk nærliggende land som Zambia, Zimbabwe og Sør-Afrika.

Sida
Svenske myndighetsorganer er tradisjonelt frittstående fra regjeringen. Det skal være et skille mellom politisk beslutninger, som fattes av regjeringen, og forvaltningsvedtak, som fattes av myndighetsorganet. Imidlertid har Sida helt siden grunnleggelsen i praksis tiltatt seg retten til å fatte det som kan beskrives som politiske beslutninger, som viktige policyvurderinger eller beslutninger med utenrikspolitiske konsekvenser der man ikke har søkt politisk rettledning fra regjeringen. Det har rådet en kultur der Sida har oppfattet det slik at man har hatt svært stor selvstendighet i utformingen av bistandspolitikken.

Til gjengjeld har en stadig større andel av bistandsmidlene gjennom årene forblitt hos UD, kanskje som et utslag av ulike statsråders frustrasjon over å ha så lite de skulle ha sagt om den direkte anvendelsen av midlene. Da Alliansen tiltrådte, kunne vi altså konstatere at både Sida og UD utformet politikk og utførte forvaltning i strid med svensk forvaltningstradisjon og med negative konsekvenser for den overgripende strategiske styringen av bistanden.

Å forandre disse forholdene har krevd mange små steg: Forbedrede styringsinstrumenter for Sida (instruksjon, reguleringsbrev med mer), overføring av håndtering av tilskudd fra UD til Sida, forandringer i Sidas ledelse, en sterk uformell dialog mellom UDs politiske ledelse og Sidas ledelse. Jeg tror at denne prosessen er på riktig spor. Men før man kan si sikkert at den har gitt et varig positivt resultat, må den kulturforandringen som må følge av prosessen, befestes.

Bistandens resultater
Det er en skam for bistandspolitikken at resultater i så mange år kom i annen rekke i debatten. Ta en tilfeldig valgt debattartikkel om bistand, skrevet av en bistandsentusiast: Jeg kan nesten garantere at (1) et hovedkrav kommer til å være økende bistandsvolumer regnet i kroner, og at (2) kravet til målbare resultatter av denne bistanden glimrer med sitt fravær. Og politikerne er for det meste ikke mye bedre.

Når G7, G20 eller noen annen gruppering vil vise handekraft i samband med et toppmøte, utlover man et visst antall milliarder til food security, klimainnsats, afrikansk jordbruk eller til hva som tilfeldigvis er aktuelt den dagen. Men man snakker aldri om hvilke resultater dette er ment å gi. Den gode viljen er sitt eget resultat.

For å snakke om resultat i bistanden kreves det at mål settes, kvantitative eller kvalitative. Det kreves at innsatsen følges opp, på kort og lang sikt. Det kreves at lærdommer trekkes om hvordan prioriteringer mellom ulike innsatser skal gjøres. Det kreves at mekanismer for tildeling av ansvar finnes, såvel i samarbeidslandet som på hjemmeplan. Det kreves evalueringer og revisjoner. Det kreves offentlig tilgang til informasjon om hvilken innsats som gjøres, av hvem, med hvilke midler. Det kreves at de organisasjoner som har ansvar for bistanden, har en kultur der fokus er på resultater, ikke på rask og enkel bruk av penger.

Dette er også noe som den svenske regjeringen har vært en pådriver for under Allianse-regjeringens år ved makten. Sida har fått instruks om å bedrive en ”kostnadseffektiv fattigdomsbekjempelse”. En myndighet, Sadev, er blitt etablert, og har fått som oppgave å evaluere bistanden på uavhengig grunnlag. Sverige kobler på en mer eksplisitt måte sin støtte via multilaterale organisasjoner til at disse fokuserer på bistandens resultater.

Bistandsdebatten
Som jeg allerede har antydet, har bistandsdebatten vært altfor dominert av personer og organisasjoner med sterk egeninteresse av et høyt bistandsnivå. Bistandsministeren har hatt en stor utfordring i å vri denne debatten: fra et fokus på bistandsvolum og gode intensjoner til fokus på resultater og ansvarliggjøring.

I denne sammenhengen vil jeg si noen ord om frivillige organisationers rolle (”civilsamhällesorganisationer”, CSO, som de i Sverige refereres til for tiden, altså det som internasjonalt vanligvis kalles NGO-er). I Sverige finnes det mange slike organisasjoner som har satt seg selv i en situasjon som for meg er vanskelig å forstå, nemlig at de svært avhengige av staten i sin finansiering. Mange CSO-er får rammetilskudd via Sida, sammenlagt cirka 1,5 milliarder kroner, under forutsetning av at dette finansierer tiltak som organisasjonene selv har identifisert, og der organisasjonene selv betaler 10 prosent av totalkostnaden (og statsbudsjettet altså står for 90 prosent). I tillegg gjennomfører disse organisasjonene bistand på oppdrag fra Sida med 100 prosents finansiering derfra. Det handler om flere milliarder hvert år. Dette innebærer at mange organisasjoner i svært stor utstrekning er statlig finansierte. For å nevne et eksempel er den svenske organisasjonen Diakonias virksomhet mer enn 90 prosent finansiert av statlige midler. Det er vanskelig å se at en slik organisasjon er ”uavhengig” av staten. De kan snarere sammenlignes med konsulentvirksomhet.

Ikke desto mindre har Diakonia et selvbilde som en frittstående folkeorganisasjon.   Samtidig legger man ned betydelige ressurser på lobbyvirksomhet for høyere bistandsbevilgninger generelt, for mer penger til CSO-er spesielt og for svært sjenerøse bevilgninger til CSO-enes informasjon i Sverige. Man bearbeider effektivt politikere i de fleste partier, liksom mediene, og lykkes relativt ofte med å få gjennomslag for sine standpunkter. Jeg uttalar meg ikke i denne sammenheng om kvaliteten på Diakonias programmer. Men jeg mener at det er hykleri når en så tydelig egeninteresse (”høyere bidrag til oss”) kles i uttrykk som ”solidaritet med fattige mennesker”. Diakonia hadde vært mer troverdig om man en eller annen gang i debatten var en pådriver for spørsmålet om bistandens resultater.

Uansett har bistandsministeren våget å utfordre debattantene fra Diakonia og andre organisasjoner. Det har vist seg å være vellykket. Spørsmål om resultater og korrupsjonsrisiko har kommet frem i lyset på en helt annen måte enn tidligere, og har bidratt til å muliggjøre de reformene som er gjennomført.

Hva leder reformene til?
Jeg har omtalt et lite utvalg av de områdene der reformer har skjedd. Av plassgrunner har jeg utelatt slikt som den humanitære bistanden, demokratisatsinger, økt samarbeid med næringsliv og andre aktører, osv. Det overgripende spørsmålet må under alle omstendigheter bli: Hvordan ser det ut på bakken? Er bistanden bedre? Leder det til minsket fattigdom i høyere utstrekning enn tidligere? Er det verdt pengene?

Det finnes en kritikk mot bistanden som idé som fortjener å bli tatt på alvor. Argumentene er velkjente: Bistanden holder ubehagelige regimer under armene. Den gir næring til korrupsjon. Bistanden reduserer insitamentene til å styrke statsfinansene i samarbeidslandene. Den vrir arbeidsmarkeder og ressursanvending. Bistanden tjener   fremforalt en internasjonal bistandselite i giverlandene, i maskopi med eliten i samarbeidslandene. Det finnes svært svakt akademisk belegg for at bistand understøtter vekst.

Jeg vil fokusere på den siste av disse innvendingene. Jeg mener at de sterkeste bistandsmotstanderne og de sterkeste bistandstilhengerne har et felles utgangspunkt: De vil diskutere bistandens ”transformative” evne. Tilhengere som Jeffrey Sachs sier at med tilstrekkelig stor innsats kommer bistanden til å utgjøre forskjellen mellom underutvikling og utvikling. Kritikere som Fredrik Segerfeldt sier at vi empirisk allerede har kunnet konstatere at dette ikke fungerer.

Min egen oppfatning er at dette er å gi bistanden en altfor stor rolle. Bistanden kommer aldri til å være mer enn en marginal del av et lands ressursmobilisering. Kritikken om at bistand ikke skaper vekst, er irrelevant. Vi skal ikke forvente det.

William Easterly gjorde i sin artikkel ”Can the West Save Africa” (Journal of Economic Literature, 2009, 47(2): 373—447) den viktige distinksjonen mellom en ”transformativ” og en ”marginal” begrunnelse for bistanden. Han mener at den transformative begrunnelsen har vist seg ikke å fungere. Derimot mener han at mer taler for en marginal begrunnelse, der små steg tas for å hjelpe til med å dytte saker i riktig retning. Et eksempel som han trekker frem, er helsetiltak som har hjulpet til med å redusere dødeligheten kraftig visse steder i Afrika.

Jeg sympatiserer med Easterlys marginale syn. Jeg tror at forutsetningene for fremgang i utviklingen eies av de respektive land, deres regjering og befolkning. Bistandens ambisjon skal være å bidra til å forsterke positive prosesser der de forekommer, og om mulig motvirke en negativ utvikling der det er mulig. Dette innebefatter også en sterk bevisshet om den risiko for negative effekter som bistandskritikerne fremfører.

De svenske bistandsreformene har flyttet oss nærmere en mer objektiv og saklig holdning til bistanden. Det kan på marginalen smøre hjulene i prosesser som allerede pågår. Fattigdommen minker i mange fattige land, bistand eller ikke. Den gode viljen er ikke sitt eget resultat. Det handler også om å vite hva vi gjør, og hvorfor.

• Joakim Stymne (f. 1959): Statssekretær for internasjonalt utviklingsarbeid i Allianseregjeringen, 2006-2011.