11. mars, 2009

Jan Arild Snoen

Jan Arild Snoen (f. 1964) er journalist i Minerva. Twitter: @jasnoen

Obamas budsjetthull

Barack Obamas første budsjett legger opp til farlig store permanente budsjettunderskudd, lenge etter at finanskrisen er forventet overstått. I enda større grad enn Bush lar han være å presentere regningen for sin politikk.

Jeg har i årevis klaget over at norsk presse har fremstilt George Bushs budsjettunderskudd som uansvarlig store — ”rekordartet” har vært favorittbetegnelsen. Etter mitt skjønn kan USA leve med underskudd i størrelsesorden 2-2,5% av BNP, siden det innebærer at gjelden vokser omtrent i takt med BNP. Særlig når landet er i krig, er et slikt underskudd akseptabelt, dersom man da ikke regner med at så dyre kriger som den i Irak vil bli et permanent fenomen. På den annen side er dette gjennomsnittsbetraktninger. I gode tider bør derfor budsjettet (ex ekstraordinære krigsutgifter) i det minste gå i balanse.
 
Fra Bushs første budsjett for 2002 (budsjettåret starter 1. oktober året før) til og med 2008 har underskuddet ligget på i gjennomsnitt 2,5%, med et maksimum på 3,6% og et minimum på 1,2%. Av dette utgjør økningen i forsvarsutgiftene i forhold til Clintons siste to år, der krigene i Irak og Afghanistan står for brorparten, ca 0,9%. Da Bush tok over var nettogjelden (”debt held by the public”) 33% av BNP. I 2008 var den økt til 40,8%. Økningen i gjelden tilsvarer altså grovt sett utgiftene til krigene. Utviklingen er samlet sett ikke tilfredsstillende, men heller ikke katastrofal. Bush betalte ikke for sine kriger og skattelettelsene var litt for store i forhold til utviklingen på utgiftssiden.
 
I 2009 gir tiltak mot finanskrisen ekstraordinære utslag — et underskudd på fantastiske 12,3% av BNP. Noe av dette er vedtatt under Bush, noe ekstra under Obama. Jeg går ikke her inn på hvem som har skylda for dette underskuddet. Heller ikke hva som er den korrekte kortsiktige politikken for å overvinne krisen.
 
Langsiktige underskudd over 3% av BNP
Jeg er mer interessert i de permanente underskuddene Obama legger opp til — altså planene for årene etter at finanskrisen er tilbakelagt og veksten i økonomien kommet opp igjen. Mens Bushs budsjetter strakk seg fem år frem i tid, beregner Obama effektene ti år frem i tid. (Det betyr ikke at budsjettene gjelder for 10 år av gangen — store endringer kommer til å komme underveis, og det budsjettet Obama nå har lagt frem for 2010 er bare en grov skisse – mer detaljer kommer i april). I 2012 er underskuddet nede i 3,5%, og deretter frem til 2019 er det beregnet til drøye 3% (s. 114).
 
Obama legger altså opp til et permanent underskudd som ligger i overkant av det jeg anser som langsiktig bærekraftig og høyere enn underskuddene under Bush, selv om utgiftene til krig etter hvert fases ut. Nettogjelden, som på grunn av finanskrisen øker til drøye 65% av BNP, holder seg på dette nivået etter 2011, dersom Obamas anslag slår til.
 
Men dette er ikke alt. Obama vil ha problemer med å oppfylle flere av forutsetningene i sitt eget budsjett, og derfor kan underskuddene lett bli høyere enn dette.
 
Obamas helsereform er ikke fullfinansiert
Det settes av 634 milliarder dollar i perioden 2001-2019 til utvidet dekning, men også Obama-administrasjonen regner med at dette ikke er nok til å oppnå full dekning, og betegner det avsatte beløpet som et ”avdrag”. Ekstraregningen vil bli på mange titalls milliarder i året. Dessuten er halvparten av økningen finansiert gjennom andre innsparinger på helsebudsjettet, og mye av dette kan bli vanskelig å realisere i praksis.
 
Klimakvoter sitter langt inne politisk
Obama budsjetterer med inntekter på ca $80 milliarder i året fra 2012 gjennom salg av klimakvoter. Det ville overraske meg dersom Kongressen vedtar en slik ekstrabelastning for amerikansk næringsliv før den økonomiske krisen er godt og vel over. Også etterpå vil dette sitte langt inne.
 
En vesentlig del av kostnadene vil veltes over på amerikanske forbrukere, og det vil ikke være populært. Det gjelder selv om kostnadene for forbrukerne ikke vil være uoverkommelige, i henhold til beregninger fra norske Point Carbon, et ledende konsulentselskap innen kvotehandel. Men det kan også hende at kvoteprisen blir mye høyere — det gir mer penger i kassa, men tilsvarende høyere kostnader for næringslivet og forbrukerne.
 
Dette er derfor Obamas modigste forslag så langt, ja langt på vei den eneste gangen han har foreslått noe som kan koste ham mange stemmer. Obama forsøker å sukre pillen ved å vise til at han gir nesten like mye i skattelettelser til folk flest gjennom reduksjoner i trygdeavgiften, men problemet er at dette allerede er gjennomført i stimulanspakken. Kortet er allerede spilt ut, og denne skattelettelsen vil allerede ha vært i funksjon i tre år før kvotesmellen er ment å komme.
 
Den bruken av markedsmekanismen og vridning fra skatt på arbeid til skatt på forurensning som kvotehandelssystemet innebærer er fornuftig, særlig i et land som har så lave forbruksskatter som USA har. Siden det er relativt sjelden at jeg finner noe jeg liker i Obamas økonomiske politikk, gjentar jeg at jeg, forøvrig i likhet med de fleste økonomer, støtter en slik omlegging. (Michael Boskin mener at en avgift ville vært bedre enn kvotehandel).
 
Det gjenstår å se om Obama har evne og vilje til å gjennomføre tiltak som er upopulære blant mange av hans egne velgere og blant mange demokratiske senatorer. Mitt tips er at kvotesystemet nok kommer, men at når det faktisk skal implementeres blir det såpass fullt av gratiskvoter at provenyet for staten snarere blir lavere enn høyere enn det budsjettet nå legger opp til.
 
Må skatteøkningene reduseres?
Å reversere Bushs skattelettelsene for høye inntekter går nok greit. Men Obama har også foreslått å redusere fradragsmulighetene for renter og gaver til ideelle formål for dem med høye inntekter. Særlig det siste mobiliserer motkrefter, og Wall Street Journal kan allerede melde at Obama-administrasjonen er på glid her.
 
Også store deler av Obamas skatteskjerpelser for næringslivet kan vise seg vanskelig å realisere.
 
Optimistiske vekstanslag
For perioden 2011 til 2013 regner Obama med en økonomisk vekst på mer enn 4% årlig. Etter det er veksten mer moderate, men likevel på solide 2,6% i året. Logikken er at økonomien vil hente seg inn igjen etter dårlige år. Obamas budsjett (s. 132) forutsetter faktisk at alt det tapte i 2008-2009 hentes inn igjen, nærmest som om finanskrisen ikke hadde skjedd. Det virker vel optimistisk. Konsensusestimatet blant finanseksperter (Blue Chip Consensus, som er referert i selve budsjettet) ligger betydelig under budsjettanslagene, slik at BNP i henhold til dette estimatet vil ligge omkring 6% lavere i 2013 enn Obama legger til grunn.
 
Den fremtredende økonomen (og tidligere Bush-rådgiver) Greg Mankiw har utfordret den enda mer fremtredende Paul Krugman (som støtter Obama) til et veddemål. Mankiw er sikker på at Obamas vekstforutsetninger frem til 2013 ikke vil holde, og stoler altså mer på økonomenes konsensusestimat.
 
Vekstraten er viktig av flere grunner. Høy vekst fører til høyere skattegrunnlag og dermed høyere skatteinntekter uten høyere satser, og til lavere sosiale utgifter. I tillegg betyr det at et gitt underskudd blir mindre som andel av BNP, og dermed lettere å betjene.
 
På lang sikt har resultatene for 2011-13 beskjeden betydning, men disse årene er politisk viktige fordi Obama skal gjenvelges. Oppnår han slike vekstrater, vil han ganske sikkert bli gjenvalgt i 2012. Gjør han det ikke, gir de medfølgende store budsjettunderskuddene et ekstra argument for å stemme på en annen.
 
Skader skatteøkningene vekstevnen?
Obama øker fra 2011 skattene for høye inntekter ved å øke marginalsatsene til pre-Bush-nivå. Erfaringsmessig gir dette negative dynamiske effekter. Når skattesatsene øker, synker altså skattegrunnlaget. På den annen side gir Obama allerede i år lettelser i bunnen i form av fradrag i trygdeavgiften for lave inntekter. Dette kan ha en viss positiv virkning på arbeidstilbudet, selv om marginalskatten ikke senkes. Det er likevel fare for at skatteinntektene samlet sett blir lavere dersom man tar hensyn til dynamiske effekter, noe budsjettet ikke gjør.
 
På den annen side hevder Obama og hans støttespillere at en del av utgiftsøkningene, for eksempel til helse, utdanning og fornybar energi vil forbedre økonomiens vekstevne. Nettoeffekten av alt dette er høyst usikker, og det er svært vanskelig å gi et kort svar uten at egne normative holdninger og forventninger dominerer.
 
Reagan-underskudd uten forsvarsatsingen
Alt i alt er det ikke vanskelig å forestille seg at det permanente nivået for budsjettunderskudd vil ligge nærmere 4% enn 3%. Det vil i så fall være omkring nivået under Reagan. Forskjellen er at Reagans underskudd i høy grad skyldtes opprustning, og lett kunne reduseres kraftig da Sovjetunionen hadde tapt Den Kalde Krigen og forsvarsutgiftene kunne reduseres tilsvarende nesten 3% av BNP. Obama og hans etterfølgere har ikke samme muligheten, dersom da ikke forsvaret skal legges ned i sin helhet.
 
Obama utnytter krisemodus
Obama kunne ha valgt å nøye seg med kortsiktige stimulanstiltak for å få fart på økonomien igjen, og vente med langsiktige, kostbare reformer til økonomien var på fote igjen. Stabssjef Rahm Emanuel rådet ham til ”å ikke la en krise være bortkastet”, altså at det er nettopp i slike tider at det er politisk mulig å foreta store omlegninger, slik Franklin Roosevelt gjorde under Depresjonen.
 
Løsningen er blitt en mellomting. Få av Obamas betydningsfulle grep trer i kraft før i 2011 eller 2012, og bevilgningene til helsereformen er for eksempel beregnet til bare 2 milliarder dollar i 2010 og 16 milliarder i 2011. Når lite skjer i 2010-budsjettet betyr det også at reformene kan reverseres i neste års budsjett, dersom den økonomiske eller politiske utviklingen tilsier det. Blant annet er det guvernørvalg i New Jersey og Virginia til høsten, og republikanerne har en fair sjanse til å vinne begge. Det vil i så fall være et signal som demokratene vil ta alvorlig.
 
Fred, frihet og alt gratis
Hovedproblemet med budsjettforslaget er at Obama, enda mindre enn Bush var, er villig til å betale for sine utgiftsøkninger og populære skattelettelser. Som Economist skrev på lederplass i siste utgave: Obama har unnlatt å fortelle det amerikanske folk at dersom de ønsker ”big government”, så må de betale for den. Robert Samuelson har et lignende budskap i Washington Post.
 
I tillegg kan han som nevnt få problemer med å gjennomføre betydelige deler av de skatteskjerpelsene han faktisk har foreslått.
 
Hvorvidt Obama vil være en president som forbedrer det amerikanske samfunnet på lang sikt vil i stor grad avhenge av om han blir flinkere til å foreslå og gjennomføre upopulære tiltak.
 
Videre lesning:
Michael Boskins kritikk av Obamas økonomiske politikk.
 
Ros og ris til Obamas endringer i hvordan budsjettene fremstiller baseline.
 
Wall Street Journals oversikt over de viktigste grepene i budsjettet.
 
New York Times peker på mange problemer med å få forslagene gjennom Kongressen.
 
Jeg kritiserer NTBs dekning av budsjettfremlegget i min mediekritikkspalte.
 
Tidligere Clinton-rådgiver Bill Galston forklarer forskjellene på den situasjonen Roosevelt arvet og den Obama arvet, og hva Roosevelt gjorde i begynnelsen av sin periode.
 
  • Aksel Fridstrøm

    Problemet til USA er primært ikke størrelsen på BNP vs størrelsen på underskuddet. Problemet ligger i at størrelsen på BNP er kunstig høy fordi de har en større banknæring enn hva som er sunt. Banknæring er lite annnet enn å administerer velstand som andre land skaper. Dersom banknæringen kollapser, hvilket denne finanskrisen er i ferd med å føre til, vil BNP i land med store banknæringer krympe dramatisk og da ser underskuddene med en gang mye større ut i forhold til BNP.

    Dette er allerede situasjonen på Island og land som UK, Sveits og USA kan lide samme skjebne, med mindre de forstår at det er mye viktigere å beskytte kredittverdigheten til valutaen og derved banknæringen fremfor å lage "stimuleringspakker" og øke offentlig forbuk gjennom å lage underskudd.

  • Lars

    Jeg ser at denne rapporten (http://www.whitehouse.gov/omb/assets/fy2010_new_era/A_New_Era_of_Responsibility2.pdf) anslår et underskudd på 12,3% som du sier.
    Men hvilke tall er det denne artikkelen (http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy09/pdf/09msr.pdf) presenterer på side 21? Det ser ut som om den forventer et underskudd 3,3%, noe som virker altfor lavt. Kan du forklare det? Er litt forvirret

  • Jan Arild Snoen

    Lars: De historiske tallene er fra budsjettet for 2009, som ble lagt frem før finanskrisen. Oppdaterte tall for 2008 og 2009 finnes i Obamas budsjett, som altså er for 2010.

  • Lars

    Skjønner, takk skal du ha.