Seks måneder igjen til Brexit

Store deler av hennes eget parti er skeptisk til statsminister Mays forhandlingsplattform overfor EU. Og hun kommer til å få mindre enn hun krever. Det kan åpne for en ny Brexit-avstemning.

Publisert   Sist oppdatert

Hovedmotivet for Storbritannias uttreden av EU er velkjent fra norsk EU-debatt: nasjonal sjølråderett. Nasjonale myndigheter skal bestemme, ikke flernasjonale i Brussel.

I Norge har det særlig vært viktig å verne om jordbruket og distriktspolitikken. Slik er det ikke i Storbritannia, der jordbruket har bedre naturlige forutsetninger, og distriktshensyn ikke står så sterkt.

Lord Ashcrofts store valgdagsmåling viste at halvparten av Brexit-velgerne oppga nasjonal sjølråderett som den viktigste grunnen, mens en tredjedel oppga kontroll over innvandring og grensene. Bare seks prosent oppga at handel og økonomi var viktigst. Senere målinger viser riktignok at synet på arbeidsinnvandring er blitt mer positivt, og at innvandring ikke lenger er det dominerende temaet for Brexit-tilhengerne.

EØS-løsning ikke aktuelt

Siden et felles arbeidsmarked er en viktig del av den EØS-avtalen som Norge har med EU, og det står i direkte konflikt med eget lands kontroll over innvandringen, har dette alternativet aldri vært reelt for dem som vil ha Storbritannia ut av EU.

I tillegg kommer det faktum at Norge har tilnærmet null innflytelse på de reguleringer – gamle og nye – som vi må overta fra EU gjennom EØS-avtalen, uten at Norges stemme høres som mer enn et lite pip.

I juli ble den britiske regjeringen enig om et utgangspunkt for forhandlingene med EU, det såkalte Chequers-dokumentet. Det vil si – to statsråder, utenriksminister Boris Johnson og Brexit-minister David Davis, var så uenige at de trakk seg fra regjeringen, nettopp fordi de ikke kunne akseptere den inngripen i sjølråderetten som Chequers innebærer.

Fra fire til én frihet

EU-medlemskap bygger på de fire friheter – fri handel med varer og tjenester, fri flyt av kapital og felles arbeidsmarked. EUs utgangspunkt er at Storbritannia ikke kan plukke fritt fra denne menyen. EU er redd for at det ville oppmuntre andre land innen unionen til å forlange EU à la carte og føre til et lappeteppe av ulike tilknytninger og unntak. Men det er nettopp slik skreddersøm May-regjeringen ønsker seg utenfor EU.

Chequers-dokumentet gjør rede for hva som må være med i en «assosiasjons-avtale» med EU. Et sentralt punkt er at Storbritannia forsøker å videreføre landets frie handel med EU når det gjelder varer, inkludert landbruksvarer, men trer ut av det felles markedet på de andre områdene. Sveits har en handelsavtale for varer med EU, men EU er ikke fornøyd med den, særlig fordi Europadomstolen (ECJ) ikke kan håndheve EUs regler.

Utkastet kommer EU i møte ved at Storbritannia aksepterer EUs reguleringer. Det er den viktigste grunnen til at Johnson trakk seg – det går på sjølråderetten løs. Men ved tvister foreslår Storbritannia et noe vagt «felles institusjonelt rammeverk». Det vil EU ha store problemer med å godta, og vil insistere på at ECJ har det siste ordet.

Det finnes i dag et par hundre ubevoktede grenseoverganger mellom Irland og Nord-Irland.

Det ligger heller ingen automatikk i Chequers-utkastet i at nye reguleringer blir gjeldende for Storbritannia, selv om det normalt vil skje. Gjennom EØS-avtalen overtas nye EU-reguleringer nesten automatisk i Norge, selv om det må vedtak i Stortinget til, og Norge formelt sett har en veto-rett som i praksis nesten aldri brukes. En omfattende bruk av veto ville sette hele avtalen i fare.

For å få tilgang til markedet må Storbritannia også overta EUs regler for statsstøtte, men britene mener at dette ikke skal omfatte skatteregler. Norge hadde lenge en konflikt med EU på dette området, da regjeringen ville videreføre nedsatt arbeidsgiveravgift for energi- og transportbedrifter i distriktene.

Det irske problemet

Målet er at varehandelen kan foregå stort sett som før, og det er svært viktig å unngå en «hard grense», det vil si fysiske grensekontroller mot Irland, som også Irland motsetter seg. Det finnes i dag et par hundre ubevoktede grenseoverganger mellom Irland og Nord-Irland.

EU har på sin side gjort det klart at en «hard» grense bare er mulig å unngå dersom hele Storbritannia er en del av en tollunion med EU, eventuelt at Nord-Irland er det, og beholder felles regler med EU. Grensekontrollen bortfaller i så fall ikke helt, men blir langt mindre omfattende og derfor håndterbar.

Men dersom man velger en slik nord-irsk løsning, ville man i så fall på mange måter flytte grensen ut i Irskesjøen, og dermed undergrave områdets tilknytning til resten av Storbritannia. Theresa Mays mindretallsregjering er avhengig av støtte fra DUP – det konservative unionistpartiet i Nord-Irland, som bestemt motsetter seg at Nord-Irland gis en særstilling innen Storbritannia, noe DUP frykter etterhvert kan føre til gjenforening med Irland. Dette er altså helt uakseptabelt for DUP og den britiske regjeringen.

Mange Brexit-talsmenn har pekt på at det knapt nok finnes fysisk grensekontroll mellom Norge og Sverige, eller mellom Sveits og EU, men det er en overdrivelse, i tillegg til at Norge faktisk er en del av EUs indre marked, bortsett fra for landbruksvarer. Det er grensekontroll på overgangene til Sverige, men privatpersoner slipper unna med stikkprøver. De som frakter varer, er imidlertid pliktige til å melde seg og presentere papirer, dersom de skal holde seg innenfor loven. Også grensen mellom Sveits og Frankrike er «hard».

Uansett ligger det en indre motsetning hos Brexit-tilhengerne her. Som vi så innledningsvis, er kontroll over egne grenser, ikke minst for å ha kontroll på innvandringen, prioritet nummer en. Samtidig vil man altså unngå grensestasjoner og fysisk kontroll.

Tollunion eller ikke

Et annet problem er at Storbritannia på denne måten vil være en del av EUs marked for varer, men uten at landet blir en del av EUs tollunion, det vil si med felles tollsatser og regler overfor tredjeland.

Storbritannia ønsker altså frihet til å inngå frihandelsavtaler med andre land. Det har vært et sentralt argument for den betydelige delen av Brexit-tilhengere innenfor det konservative partiet som er frihandelstilhengere og ønsker friere handel med andre land enn det Storbritannia kan få innenfor EU.

Kravet om fri adgang til EUs marked for varer, sammen med frihet til å inngå egne handelsavtaler, skaper store utfordringer. Det er likevel ikke umulig. Norge er gjennom EØS-avtalen en del av EUs marked for varer (minus jordbruksprodukter), uten å være del av EUs tollunion.

Vareproduksjonen inngår i dagens verden ofte i lange og kompliserte grenseoverskridende verdikjeder, der det ofte er uklart hvor mye som egentlig stammer fra det enkelte land. Å beregne og dokumentere hva som skal regnes som opprinnelsesland er derfor en komplisert og byråkratisk affære, men problemstillingen bortfaller ved en tollunion.

Dette skal løses ved at «Storbritannia vil bruke britiske tariffer og handelspolitikk for varer ment for det britiske markedet, og EU-tariffer og handelspolitikk for varer ment for EU-markedet». I det siste tilfellet skulle Storbritannia kreve inn toll på vegne av EU. Denne ordningen, som kalles «Facilitated customs arrangement» er blankt avvist av EUs sjefforhandler Michel Barnier.

EUs standpunkt er at Storbritannia må forbli i tollunionen for å unngå omfattende grensekontroll. Det skal det bli vanskelig for Storbritannia å rokke ved.

Ikke felles service-marked

For service-næringen, der finansnæringen er særlig viktig for Storbritannia, søker de tilgang til markedet uten å overta EUs reguleringer; harmonisering av reglene må altså skje gjennom forhandlinger. Det er heller ikke akkurat enkelt, og vil innebære at det ikke blir full gjensidig markedsadgang.

Storbritannia vil ikke godta EUs regler på dette området fordi de er redde for at det vil svekke Londons konkurransedyktighet overfor New York og andre finanssentra utenfor EU. Britene er altså villige til å risikere noe av denne handelen med EU for å sikre sin evne til å konkurrere i globale markeder.

EU fremhever på sin side at det ikke lenger gir særlig mening å skille mellom varer og tjenester (selv om grensekontrollproblemet åpenbart ikke gjelder de siste). Svært mange tjenester – design, markedsføring, finansiering og vedlikehold – inngår i produksjonen av en fysisk vare.

Nasjonal kontroll med arbeidsmarkedet

Det felles arbeidsmarkedet bortfaller altså, og dette må ses som et absolutt krav fra britisk side. Endres ikke dette, gir Brexit liten mening. Den britiske regjeringen har likevel gjort det klart at EU-borgere (og nordmenn, via EØS-avtalen) som allerede har opphold og jobb i landet, vil få bli. Det antas at EU vil gi samme rettighet til britiske borgere, men den kan bli begrenset til det landet de oppholder seg i – altså ikke retten til å flytte mellom EU-land.

Et omstridt punkt har vært hvordan EU-borgere som kommer til Storbritannia i overgangsperioden fra 29. mars 2019 til utgangen av 2020, skal behandles. I februar ble det klart at også de vil få rett til permanent opphold etter fem år. Når overgangsperioden er over, kan de ta inn familiemedlemmer til landet bare dersom de tilfredsstiller visse inntektskrav.

En annen bekymring har vært rettighetene til de mange britiske pensjonistene som er bosatt i EU, særlig i Sør-Frankrike og Spania. De som allerede har flyttet, vil fremdeles ha rett til å bo der og motta britisk pensjon, som oppreguleres på samme vis som om de hadde bodd i hjemlandet. Verdien av den vil riktignok være avhengig av utviklingen i valutakurser – pundet har falt betydelig etter Brexit-avstemningen, og for private pensjoners del avhengig av avkastningen i de markeder der pengene er investert. I henhold til en foreløpig avtale fra august i fjor vil pensjonister og arbeidere også ha rett til helsetjenester, betalt for av britiske myndigheter som i dag.

Hvorvidt britiske pensjonister kan fortsette å bosette seg i EU-land med fulle rettigheter etter overgangsperioden, er ikke avklart.

Finansielt oppgjør

Et viktig argument på Brexit-siden var ønsket om å eliminere landets bidrag til EU-budsjettene, som utgjør om lag £ 13 milliarder brutto årlig. Av dette kommer omkring 4,5 milliarder pund tilbake over offentlige budsjetter, hovedsakelig i form av distrikts- og jordbruksoverføringer. I tillegg kommer andre overføringer til private, for eksempel til forskning, på omkring 1 milliard pund.

Tidligere har partene kommet frem til en foreløpig enighet om det finansielle oppgjøret. Storbritannia sparer sine nettobidrag fremover, men må betale en «exit-avgift» på om lag £ 35-39 milliarder, begrunnet med at EU har tatt på seg omfattende økonomiske forpliktelser mens Storbritannia har vært medlem, ikke minst gjennom den europeiske investeringsbanken, men også fremtidige utbetalinger blant annet knyttet til pensjoner.

Labour vil trolig gjøre hva som helst for å frembringe regjeringens fall.

Chequers-dokumentet innebærer fortsatte innbetalinger til felles programmer som Storbritannia velger å delta i, som forskning og innovasjon. Men Storbritannia vil motsette seg å delta i EUs overføringsordninger mellom landene, slik Norge må gjennom den «medlemskontingenten» vi betaler knyttet til EØS-avtalen, avtalt til € 391 millioner årlig.

Åpning for en ny folkeavstemning

Det ligger an til vanskelige forhandlinger med EU på alle områder nevnt ovenfor. Det kan ende med at EU gir så lite at May-regjeringen må konkludere med at intensjonen bak Brexit-flertallet ikke er ivaretatt, eller at avtalen ganske enkelt stemmes ned i Parlamentet.

Labour vil trolig gjøre hva som helst for å frembringe regjeringens fall, i håp om å vinne et nyvalg. Da kan ganske få opprørere i det konservative partiet senke en avtale. Og slike opprørere finnes på begge sider av debatten, både blant dem som ikke kan få en hard nok Brexit, og de som ikke vil ha noen Brexit i det hele tatt.

Dersom det ligger an til at en forhandlingsløsning forkastes, kan det føre til en ny folkeavstemning, der alternativene kan være enten å bli i EU, godta resultatet av forhandlingene med EU for en «myk Brexit» eller å trekke seg ut uten en avtale, såkalt «hard Brexit». Ved tre alternativer må velgerne rangere disse, slik at andrevalget til dem som stemmer for alternativet med færrest stemmer, blir tellende, og et forslag får absolutt flertall.

EU vil ganske sikkert gi Storbritannia litt ekstra tid til å gjennomføre en slik avstemning, ved å skyve deadlinen ut over mars 2019. Men dersom det anses som sannsynlig at det går mot en ny folkeavstemning, vil det også påvirke forhandlingene. EU kan spekulere i at dårlige vilkår vil få britene til å stemme for Remain. På den annen side viser avstemningen i 2016 at britene like gjerne kan reagere motsatt. Og dessuten er det ikke lenger opplagt at EU faktisk ønsker at bråkebøttene på den andre siden av kanalen skal være medlem.

Siden Brexit-voteringen sommeren 2016 har meningsmålingene vist at et ganske klart mindretall ønsket en ny avstemning. Siden målingene også viser at det siden sommeren 2017 har vært et knapt flertall som mener at det var galt å stemme for Brexit, betyr det at en del Remain-velgere mente at saken var avgjort, og ikke ville ha en omkamp. Men etter Chequers har et snaut flertall ønsket en ny avstemning.

Hard Brexit

Samtidig er det betydelig flere som sier at de foretrekker «no deal» fremfor Chequers-plattformen. Når Storbritannia helt sikkert må gi noe mer i forhandlingene, vil en avtale kunne fremstå som så upopulær at det reelle valget står mellom Remain eller no deal.

Det er mange problemer med no deal, selv om tilhengerne av den avfeier advarslene som Project Fear 2.0, og viser til at mange av advarslene før avstemningen hittil har vist seg overdrevne.

Den harde grensen mot Irland er allerede nevnt. Uten en avtale er det selvsagt at grensestasjoner må opprettes. Mye av handelen over den grensen består av matvarer, og EUs helseforskrifter fører til inspeksjoner.

The Economist skrev 4. august, basert på beregninger fra skattedirektoratet, at bare det ekstra tollklaringsarbeidet mot EU og håndteringen av opprinnelseslandbestemmelsene ville koste £ 20 milliarder i året. Anslaget virker svært høyt, og er mer enn dobbelt så stort som det britiske nettobidraget til EU.

Det ville danne seg lange køer av lastbiler ved Dover som venter på klarering, køer som vil forplante seg i motorveisystemet. Det antas at det trengs så mye som 5000 nye ansatte i tollvesenet.

Mange er redde for at uten en avtale må fly innstilles og matforsyningen bli forstyrret.

No deal-brexitere peker på at uten en avtale vil WTO-regler gjelde. Det er riktig, men alle store land har egne avtaler for blant annet å organisere tollinspeksjoner. Slike må forhandles frem.

EU har importkvoter med en rekke land, og Storbritannia kan ikke uten videre ta med seg sin del av dem. USA, Brazil og New Zealand har motsatt seg det.

EUs handelsavtaler med omkring 60 land kan ikke videreføres av Storbritannia uten EUs godkjennelse. Brexitere søker å få på plass egne handelsavtaler, men kan ikke starte forhandlingene om det før utmeldingen er et faktum den 29. mars 2019, og det er uklart om de må vente til overgangsperioden utløper i 2020.

Uten en avtale med EU vil Storbritannia, under WTO-reglene, betale samme tolltariffer som andre land uten avtale – «most favoured nation»-regelen. Og Storbritannia kan heller ikke diskriminere i de tolltariffene de selv setter. Det vil være et problem også for den delen av Brexit-tilhengerne som er frihandelstilhengere, siden det vil ta tid å få på plass nye avtaler med tredjeland.

Mange er redde for at uten en avtale må fly innstilles og matforsyningen bli forstyrret. Dette er det fristende å plassere på kontoen for skremsler. Siviliserte land må kunne finne en løsning på dette, selv uten å tilhøre samme politiske union. Men det skjer ikke av seg selv og over natten. Storbritannia har for eksempel ikke en nasjonal reguleringsmyndighet for luftfarten som kan fylle rollen til EUs felles EASA. Slikt vil ta tid å få på plass. Det samme gjelder registreringssystem og tilstrekkelig bemanning til å hindre fri bevegelse over grensen av arbeidskraft.

EU er ikke tjent med kollisjon

Men også EU-landene vil skades dersom Storbritannia krasjer ut av unionen. IMF la i midten av juli frem beregninger av effekten på BNP av at Storbritannias handel med EU reguleres av WTO-reglene, altså en no deal, hard Brexit. Både Storbritannia og Irland ville tape omkring 4 prosent av sitt BNP, og i gjennomsnitt ville tapet for EU være 1,5 prosent. Ikke katastrofalt, men stort nok til at det er viktig å unngå.

Til sammenligning beregnet IMF at en bred frihandelsavtale med EU, men uten tollunion, ville redusere BNP med omkring 2 prosent i Storbritannia og Irland, og med et halvt prosentpoeng i EU samlet. Slike beregninger er verdt å ta med en klype salt. Før avstemningen i 2016 advarte IMF om at børsen ville krasje og økonomien gå inn i resesjon i 2017. Men børsen satte nye rekorder, og den økonomiske nedgangen ble mer beskjeden.

Dessuten er det viktig for EU å beholde et godt forhold til Storbritannia på andre områder, særlig forsvar og sikkerhet. Det betyr at EU vil være villig til å gi noe i forhandlingene for å unngå et slikt utfall.

En mulig løsning, dersom det går mot brudd, er å utsette iverksettelsen av Brexit fra mars 2019. Men planen inneholder allerede en implementeringsperiode frem til utgangen av 2020, så det ligger allerede i kortene å skyve mesteparten av de reelle endringene til slutten av denne perioden. Det gir litt tid til å få på plass praktiske løsninger på en del av problemene nevnt ovenfor.

I dag er ikke Storbritannia klar for en hard Brexit. Og det er knapt med tid til mars 2019.