Politikk

Den Store Innovasjonspolitikken

Mariana Mazzucatos bok, “The Entrepreneurial State”, er en bok som trolig vil få flere konservative Minerva-lesere til å sette formiddagsteen i halsen. Nettopp derfor bør den leses.

Mariana Mazzucatos bok, “The Entrepreneurial State”, er en bok som trolig vil få flere konservative Minerva-lesere til å sette formiddagsteen i halsen. Nettopp derfor bør den leses.

Hvem fant opp iPhone? De fleste vil antagelig svare Apple og Steve Jobs, og slenge på et hagl av superlativer. Men ikke Mariana Mazzucato. Hun erkjenner at Jobs var en dyktig og visjonær forretningsmann. Men der stopper skryten. For Jobs stod på skuldrene til giganter. Det eneste han gjorde var å sette sammen ulike eksisterende teknologier. Teknologier utviklet av Staten. Hadde ikke Jobs pakket sammen disse teknologiene til en iPhone, ville trolig noen andre kommet og gjort det.

Mazzucato – som er professor i innovasjonsøkonomi ved universitetet i Sussex – har skrevet en av de viktigste og mest kontroversielle økonomibøkene så langt i dette tiåret. The Entrepreneurial State (Anthem Press, 2013) er intet mindre enn et radikalt manifest for en aktiv statlig industripolitikk. Mazzucato er nådeløs mot markedsliberalismens konvensjonelle visdom om at staten skal nøye seg med å spille andrefiolin og la markedet bestemme melodien. Mazzucato mener ikke statens rolle skal være begrenset til å fasilitere for privat næringsliv, og komme som en reddende engel i tilfeller hvor det oppstår markedssvikt. Tvert imot skal staten både komponere og dirigere økonomiens symfoni, for det er en oppgave markedet ikke mestrer.

Mazzucato er ute på en misjon. I en tid hvor små ideer blir stadig mer populære, mener Mazzucato det er på tide å tenke stort igjen. Og først og fremst er det staten som skal stå for de store tankene. Vi trenger nye månelandinger, sier Mazzucato med henvisning til John F. Kennedys visjon om å putte en mann på månen fra 1961 – som ble realisert åtte år senere. Hvor er tilsvarende ambisiøse visjoner i dag? Ifølge Mazzucato finnes de ikke. Det som behøves er derfor et massivt statlig “push” for å skape og forme nye markeder – for eksempel, men ikke begrenset til, grønn energi. Mazzucatos kjemper (i hennes ord) en “discursive battle” for å fundamentalt endre oppfatningen av statens økonomiske rolle fra å være kun en “market fixer” til en “market shaper”vekk med stereotypen om at staten er en sklerotisk Leviatan mens privat sektor er så vidunderlig dynamisk. Hennes budskap er samtidig både mer radikalt og mer positivt enn ren redistribuering av velstand à la Piketty. Mazzucato vil ikke bare omfordele paien. Hun vil gjøre paien større. Men hun har større tro på statens evne til å oppnå det enn privat sektors. Mazzucatos stat vil stake ut retningen mot fremtidens tekno-økonomiske paradigmer, og skape markeder som eller ikke ville blitt skapt.

DARPA-staten
Hadde det ikke vært for månelandingen i 1969 er det ikke sikkert vi hadde hatt Apples iPhone i dag. Som Mazzucato argumenter, er flere av de sentrale teknologiene som muliggjør iPhone og hele den moderne informasjonsteknologiøkonomien direkte eller indirekte følger av den amerikanske statens romprogram. Internetts opprinnelse kan spores tilbake til ARPANET, utviklet av det amerikanske forsvarsdepartementets DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency).

GPS-teknologien begynte som et program ved navn NAVSTAR i det amerikanske forsvaret på 1970-tallet. Den intelligente personlige assistenten SIRI var en spinoff fra et artifisiell intelligens-prosjekt i DARPA. Touch-skjerm-selskapet FingerWorks (kjøpt av Apple) ble grunnlagt av en professor ved det statsfinansierte universitetet i Delaware og en doktorgradsstudent med stipender fra USAs National Science Foundation og CIA. Så om eplet falt i private hender, hadde det blitt båret frem av et tre med statlige røtter, plantet med statlige frø, i statlig jord. Eller for å si som president Obama: “You didn’t build that”.

darpaDARPA er et av kroneksemplene på hvordan Mazzucatos idealstat skal se ut. Etableringen av DARPA i 1958 var en direkte reaksjon på Sputnik året før. Paranoiaen i det amerikanske forsvarsetablissementet nådde stratosfæriske nivåer. Radikale tiltak var nødvendig for å forhindre at USA ble akterutseilt av Sovjetunionen i romkappløpet. DARPA ble opprettet med mandat om å utvide vitenskaps- og teknologifronten, eller enklere sagt å sikre USA teknologisk overlegenhet. Og selv om forsvarsformål naturlig nok var en viktig komponent, var ikke mandatet begrenset til det militære. DARPA skulle være en institusjon for “blue-sky thinking”, og har fra starten hatt et eksplisitt mål om transformativ heller enn inkrementell teknologisk fremgang.

Mazzucato ser DARPA som en sentral spiller i et gyllent inter-departementalt samarbeid mellom Pentagon, Atomic Energy Commission og NASA i etterkrigsårene, som banet veien for revolusjonerende nye teknologier som datamaskiner, jet-fly, sivil atomenergi, laser, og bioteknologi.

I senere tid har DARPA for eksempel spilt en rolle for utviklingen av selvkjørende biler, siden den første DARPA Grand Challenge i Mojave-ørkenen i 2004. Ingen av bilene klarte da å fullføre den 240 kilometer lange løypen, (bilen som kom lengst kom bare 12 kilometer) og ingen fikk da premien på 1 million dollar. Men dels takket være DARPAs stimulanser er selvkjørende biler i dag nære kommersialisering. DARPA har tilsvarende konkurranser med lokkende premiepott på flere andre felter. DARPA publiserer også lister over muligheter for transformativ teknologisk endring.

DARPA innehar flere av de egenskapene Mazzucato mener økonomien trenger mer av, men som markedet ikke tilbyr. Nemlig en evne og vilje til å kunne ta mye høyere risiko enn privat sektor, med mer tålmodighet, og lavere forventninger til fremtidig avkastning. Hun sier ikke dermed at staten skal sløse vekk penger på uøkonomiske prosjekter. Hennes poeng er at det tar tid å fostre innovasjon og bygge fremtiden – minimum 10-20 år – og at privat kapital sjelden har den tålmodigheten og risikoviljen som kreves. Ei heller kan vi sette vår lit til at private gründere skal ta fatt på samfunnets store utfordringer.

Også i Mazzucatos verdensbilde er gründere nødvendige, men de er langt fra de herkuliske heltene de blir fremstilt som i visse kretser. Innledningsvis siterer hun Keynes om at forretningsfolk ikke må ses som “wolves or tigers, but as domesticated animals by nature”. Venture-kapitalister blir likeså gitt det glatte lag. De er ikke de heltmodige bærerne av risiko som løfter frem morgendagens vekstmirakler, men opportunister som kommer til dekket bord, for så å hevde æren for at måltidet ble servert. Beskranket av korte tidshorisonter og høye avkastningskrav, drives venturekapital inn i investeringer med høye vekstforventninger, lav kapitalintensitet og lav teknologisk kompleksitet, fremholder Mazzucato.

For hvert internett, får man en Concorde, har flere kritikere påpekt. I manges øyne var det fransk-britiske supersoniske flyet en svært kostbar hvit elefant og et skrekkens eksempel på feilslått industripolitikk. Ikke slik Mazzucato ser det. Et mål med hennes diskursive batalje er nettopp å endre narrativet, slik at staten kan “embrace failure” på samme måte som private venturekapitalister – som en del av gamet. Er man ikke villig til å ta slik risiko vil man heller ikke få noen vellykkede månelandinger. Hun påpeker også at det aldri har vært gjort noen dyptgående kost-nytte-studier som kalkulerer med de fulle ringvirkningene av Concorde-programmet for økonomisk og teknologisk utvikling i Europa. En ting er imidlertid sikkert, privat sektor har ikke produsert noe raskere passasjerfly siden Concorde gjorde sin siste flyvning i 2003. Staten må også få følge Steve Jobs’ maksime: «Stay hungry, stay foolish».

Kortsynt kapital
Denne anmelderen plukket opp Mazzucatos bok med en solid dose skepsis, først etter å ha bevisst ignorert den et par år. Jeg er uenig i flere av hennes argumenter, i teorien. Samtidig er det mye som resonnerer i praksis.

I teorien burde det ikke være noen mangel på privat kapital med praktisk talt uendelig tidshorisont og tålmodighet til å kunne påta seg investeringer som først vil bli profitable etter lang tid, som eksempelvis Warren Buffetts Berkshire Hathaway i USA, Wallenberg-sfæren i Sverige eller kanskje Ferd i Norge. Dog er det overbevisende argumenter for at vestlige kapitalmarkeder lider av en skadelig og stadig sterkere kortsiktighet – noe til og med en innsider som Larry Fink, sjef i verden største fondsforvalter Blackrock, har advart om, (om enn dels for å posisjonere seg for finansministerrollen i en eventuell Clinton-regjering).

Med samlede tilbakekjøp av egne aksjer på tre billioner dollar for selskapene i S&P 500-indeksen i tiåret til 2012 (en trend som er blitt forsterket siden det), føyer Mazzucato til dem som mener at børsselskapene er mer opptatt av å hausse opp egen aksjekurs enn å investere for fremtidig vekst. Hun påpeker at de største tilbakekjøperne har vært olje- og farmasiselskaper, med den siterte årsaken “mangel på investeringsmuligheter”; en forklaring Mazzucato ikke kjøper, da hun mener vår tids mest kapitalintensive investeringsmuligheter finnes innen medisin og energi. I sin kritikk av slik harmende «financialization» følger Mazzucato samme linje som John Kays bok «Other people’s money».

Mye av Mazzucatos kritikk av venture-kapitalister er også treffende. Hennes holdning oppsummeres presist i et utklipp fra en avisartikkel i Washington Post fra 1984:

“During a recent visit to the United States, French President Francois Mitterrand stopped by California’s Silicon Valley, where he hoped to learn more about the ingenuity and entrepreneurial drive that gave birth to so many companies there. Over lunch, Mitterrand listened as Thomas Perkins, a partner in the venture capital firm that started Genentech Inc., extolled the virtues of the risk-taking investors who finance the entrepreneurs. Perkins was cut off by Stanford University Professor Paul Berg, who won a Nobel Prize for work in genetic engineering. He asked, ‘Where were you guys in the ‘50s and ‘60s when all the funding had to be done in the basic science? Most of the discoveries that have fuelled the industry were created back then.’”

Vi kan ikke forvente for mye av privat venturekapital. Til tross for den selvgratulerende tonen man ofte finner i venturekapital-miljøer er det ikke de som bærer verden. Oftere enn ikke er de flokkdyr som følger hverandre, drevet av populæreffekt. Sjelden er de pionerende og kontrære venture-investorene som investerer i transformative teknologier for uoppdagede markeder. Denne kritikken går hånd i hånd med kritikken om at gründermiljøer i dag er for opptatt av å lage “trivielle” applikasjoner heller enn å løse samfunnets store utfordringer. Som Peter Thiel – en av få virkelig visjonære venturekapitalister – har sagt: “We wanted flying cars, instead we got 140 characters”.  Men hvorfor skal gründere begi seg ut på å finne en kur mot kreft når det er mye enklere å skaffe finansiering til en ny bildedelings-app, og når det også vil gi investorene en mye raskere exit?

Mazzucatos argument for mer statlig venturekapital har derfor en logikk, for å få finansiert mer ambisiøse “månelandings”-prosjekter som privat kapital ikke vil investere i. Mazzucato understreker imidlertid at det krever at staten ikke bare har byråkratiske kvalifikasjoner (som hun er enig med Weber i at er nødvendig), men også reell sektor-spesifikk og teknologisk-spesifikk ekspertise – som eksemplifisert av DARPA.

For at statlig venturekapital skal være fruktbar, bør den være forvaltet av de miljøene i statsapparatet hvor slik ekspertise finnes. Et eksempel er CIAs venturekapital-arm In-Q-Tel, som blant annet var den første eksterne investoren i Palantir – i dag et av Silicon Valleys mest verdifulle selskap, men som først ingen private investorer ville investere i. I Norge kunne det tenkelig blitt etablert tilsvarende venturefond tilknyttet kompetansemiljøer i forsvaret, etterretningstjenestene eller NTNU, i motsetning til statlige venturefond som Investinor, som ikke har noen reell sektor-spesifikk og teknologi-spesifikk ekspertise.

Polanyisk symbiose
Spesielt relevant for Norge, hvor staten av natur har fått en stor rolle i økonomien, er Mazzucatos betraktninger om viktigheten av et symbiotisk innovasjonsøkosystem. Influert av Karl Polanyi mener hun at stat og marked ikke kan separeres fra hverandre, men må ses som et enhetlig markedssamfunn. Samspillet mellom offentlig og privat sektor blir da det viktige. Det må være et symbiotisk, i motsetning til et parasittisk forhold.

Med den store rollen Innovasjon Norges tilskuddsordninger spiller på den norske gründerscenen står norsk økonomi i fare for å ende opp med et parasittisk innovasjonsøkosystem, hvor gründere innretter seg for å karre til seg statlige midler. Det er ikke det Mazzucato ønsker. Hun vil ha statlig finansiering av de ambisiøse satsningene privat kapital ikke tør røre, ikke at staten skal dele ut penger til de samme trivielle småbedriftene som privat venturekapital. Statlig og privat kapital må spille komplementerende roller, ikke krangle om den samme.

Mazzucato illustrerer viktigheten av et symbiotisk forhold mellom stat og marked med en fascinerende sammenligning av Japan og Sovjetunionen. Mazzucato er en tilhenger av evolusjonær økonomisk endring. Hun støtter seg til den Schumpeterianske kritikken av endogen (ny) vekstteori. Innovasjon kan ikke modelleres som en lineær funksjon av mengde forsknings- og utviklingsbudsjetter. I en virkelig verden med “Knightian uncertainty” er innovasjon mer et umodellerbart og ikke lineært utfall av sirkulasjonen og spredningen av kunnskap på langs og på tvers av hele nettverket av private så vel som statlige institusjoner i samfunnets innovasjonsssytem (Systems of Innovations).

På 1970-tallet utgjorde årlig FoU fire prosent av bruttonasjonalprodukt i Sovjetunionen, mot bare 2,5 prosent i Japan. Men i motsetning til Sovjetunionens vertikale struktur fra Gosplan og ned, strømmet ny FoU-kunnskap i Japan gjennom en mer horisontal økonomisk struktur med tette bånd mellom MITI (Ministry of Trade and International Industry), akademia og privat næringsliv. Denne symbiosen mellom stat og marked, med en sterk “Developmental State” var avgjørende for Japans “økonomiske mirakel” i etterkrigstiden, og suksessen til selskaper som Toyota, Sony og Hitachi – som statsminister Abe nå forsøker å gjenopplive.

Sovjetunionen hadde også en sterk stat, men over 70 prosent av FoU var allokert til forsvar og romfart. I tillegg manglet den sovjetiske økonomien sterke “user producer linkages”, som kanskje ikke er så rart når privat næringsvirksomhet er forbudt. Likevel er det et interessant tankeeksperiment hva som ville skjedd om Sovjetunionen hadde fått private foretak for å kommersialisere statens forsvars- og romfartsteknologi. Da Elon Musk startet sitt romfartsselskap SpaceX forsøkte han først å dra til Moskva for å skaffe en rakett (men mislyktes), mens Richard Bransons Virgin Galactic fortsatt i dag benytter gamle russiske rakettmotorer.

Talking the Jeffersonian talk, and walking the Hamiltonian walk

Elon Musk blir ansett som den arketypiske Petter Smart-gründeren – en John Galt i levende live og inspirasjonskilde for Robert Downey Jr’s Tony Stark i Iron Man-filmene. Unge gründeres tro på Elon Musk er sterkere enn islamistiske selvmordsbomberes tro på profeten Muhammed. Ikke bare ett, men tre av Musks selskaper – SpaceX, Tesla og SolarCity – er blant de mest banebrytende bedriftene startet på denne siden av årtusenskiftet.

Men for Mazzucato er ikke Musk bekreftelsen på teorien om genigründeren som oppnår de utroligste bragder, så lenge staten holder seg unna. Tvert imot fremholder hun at både SpaceX og Tesla er like mye produkter av en aktiv statlig industripolitikk. Av SpaceXs kontrakter på omkring 10 milliarder dollar, kommer mer enn 5,5 milliarder dollar fra statlige kunder som Nasa og US Air Force, selv om selskapet også har større kontrakter for oppskytning av kommersielle satellitter. Mye av finansieringen har kommet i form av delbetalinger fra statlige kunder underveis. Utover statlige kontrakter har Los Angeles Times anslått at triumviratet av Musk-selskaper har mottatt 4,9 milliarder dollar verdt av ulike statlige subsidier. Mazzucato trekker også frem Norge, Teslas nest største marked, som er betinget av statlige subsidieordninger for Tesla-kjøpere.

For Mazzucato demonstrerer Musks selskaper den fruktbare symbiosen mellom stat og marked som resulterer i nye markeder som ellers ikke ville oppstått. For henne er det her man finner forklaringen på hvorfor USA har en mer dynamisk økonomi enn Europa. Ikke fordi den amerikanske staten er mindre, men fordi USA har et bedre samspill mellom privat næringsliv og en aktiv statlig industripolitikk.

Til tross for alt snakket om “Land of the free and home of the brave”, er faktum at USA har en lang historie med en aktiv og sterk industripolitikk. Mazzucato siterer den norske økonomen Erik Reinert:

“Since its founding fathers, the United States has always been torn between two traditions, the activist policies of Alexander Hamilton and Thomas Jefferson’s maxim that ‘the government that governs least, governs best’. With time and usual American pragmatism, this rivalry has been resolved by putting Jeffersonians in charge of the rhetoric and the Hamiltonians in charge of policy”.

Dette er et kontroversielt argument – spesielt i disse tider Trump-tider hvor det freses for heftige tariffer på kinesisk import – men som får støtte av økonomene Bradford DeLong og Stephen Cohens nye bok Concrete Economics.

Farlig idealisme?
Et område hvor denne anmelderen er enig i andre kritikere, som mener at Mazzucato går for langt, er hennes forslag om at staten må få en større del av kaken for nye teknologier som iPhone, via enten patenter, aksjer eller noen form for royalties. Men mye av kritikken mot Mazzucato er dessverre veldig forutsigbar og lite reflekterende.

Matt Ridley har ikke angrepet Mazzucato direkte, men argumenterer sterkt for at innovasjon drives av sitt eget momentum, som hverken staten eller individuelle gründere kan gjøre for mye for å påvirke. Etter hans syn skulle det bare mangle at alle skattekronene brukt på FoU resulterte i noe.

Mazzucato er også litt kirsebærsplukkende i sitt valg av bevismateriale, for å underbygge sin egen sak. Det ville vært ganske enkelt å finne mange eksempler på feilslått industripolitikk. Vi kan ønske oss DARPA (som selv hardbarkede kapitalister kan istemme at har vært en suksess), men ender gjerne opp med noe mer lignende Innovasjon Norge eller Brasils utviklingsbank BNDES.

Mazzucato har trolig rett i at gründere ofte er mer som skjøre valper enn brølende løver, men hun glemmer kanskje at det ikke er så mange løver å finne blant offentlige tjenestemenn heller. Hun burde lyttet til Lord Wellington om at man bør planlegge ut fra forutsetningen om troppenes middelmådighet. Om man som Hitler og Napoleon forventer at kjærlighet til fører og fedreland vil få troppene til å oppnå umenneskelige bragder, ender det gjerne dårlig.

Det er også påfallende at Mazzucato ikke i det hele tatt beveger seg inn på potensielle fallgruver for en aktiv industripolitikk, noe som kunne økt bokens troverdighet. I åpningen siterer hun den radikale britiske økonomen Joan Robinson om fordelene av sentralplanlegning: “…when large scale adaptions have to be made, central control is far more flexible.” Det får en til å undre over hvor langt det er før Mazzucatos aktive industripolitikk kan ende opp som stalinistisk-maoistisk kommandoøkonomi? Dette virker til å være et aspekt Mazzucato ikke har tenkt så mye på, eller (som jeg egentlig mistenker mer) med viten og vilje ikke har drøftet i offentlighet.

Summa summarum er likevel “The Entrepreneurial State” et forfriskende bidrag til en fastlåst debatt om stat versus marked, (eller som Mazzucato heller vil si: stat og marked). I en tid hvor veksten i avanserte økonomier er skuffende lav; produktivitetsveksten har vært stagnerende i et tiår på hele den vestlige halvkule; hvor det tross mye oppmerksomhet til et knippe eventyrlige “enhjørninger” i Silicon Valley, fødes det færre selskaper per år i USA enn antallet som dør; og hvor universet av obligasjoner med negativ rente har passert 5,5 billioner dollar (ca 6,5 oljefond), noe som reflekterer frykt for sekulær stagnasjon, er det i det minste verdt å lytte til Mazzucatos ideer om hvordan et symbiotisk forhold mellom stat og marked kan løse denne floken og skape en blomstrende økonomisk fremtid.

Med “The Entrepreneurial State” har Mazzucato definitivt posisjonert seg som en av vår tids viktigste, og farligste, intellekter.

Kjære leser!

Bli abonnent! Da får du tilgang til alle artikler og papirutgaven. Det tar under ett minutt.

49,- /måned
Allerede abonnent? Logg inn

Fra forsiden