Intervju

Et land for flyktninger

Terje Einarsen

Rettsbeskyttelse er viktigere for flyktningene enn økonomisk hjelp, hevder jussprofessor Terje Einarsen. Verdenssamfunnet bør leie land i konfliktenes nærområder og gi flyktningene som bosettes der, fulle borgerrettigheter.

Rettsbeskyttelse er viktigere for flyktningene enn økonomisk hjelp, hevder jussprofessor Terje Einarsen. Han foreslår derfor at verdenssamfunnet bør leie land i konfliktenes nærområder og gi flyktningene som bosettes der, fulle borgerrettigheter.  

Politiske alternativer for håndtering av flyktningsituasjonen er ikke mange. Flyktningkonvensjonen av 1951 svarer ikke nødvendigvis fullt og helt på det 21. århundrets massefluktsituasjoner, og situasjonen i dagens flyktningleire gjør at alle som kan, søker seg mot mer eller mindre åpne europeiske land.

Professor i juss ved Universitetet i Bergen, Terje Einarsen, foreslo derfor på NRKs debattside Ytring tidligere i år at det internasjonale samfunnet skulle leie landområder i «noen strategisk utvalgte naboland» for å demme opp for de store migrantstrømmene som nå kommer til Europa. Minerva har snakket med ham om asylinstituttet og om dette forslaget.

Flyktningkonvensjonens fremtid
– Gitt dagens massefluktsituasjon, hva tenker du om asylinstituttets og primært Flyktningkonvensjonens fremtid?

– 1951-konvensjonen har vist seg anvendelig i svært mange situasjoner og gitt beskyttelse til millioner av mennesker gjennom mange år. Arbeidet i FN ble startet allerede i 1946 for å sikre at situasjonen fra mellomkrigstiden, hvor millioner av mennesker flyktet fra Russland og andre land uten noen rettigheter, og hvor jøder fra Tyskland ikke kunne krysse statsgrenser og derfor ikke slapp ut i tide, ikke skulle gjentas. Men flere av Flyktningkonvensjonens medlemsstater har tatt til dels store reservasjoner. Tyrkia er ett eksempel. De har skrevet under både konvensjonen og tilleggsprotokollen fra 1967 (som utvider konvensjonens gyldighetsområde fra å handle om situasjonen i Europa etter 2. verdenskrig til å innbefatte alle andre flyktningsituasjoner – red. anm.), men har tatt forbehold om kun å akseptere beskyttelse og rettigheter for flyktninger fra Europa. Andre viktige mottakerland i dag som Jordan og Libanon er fortsatt ikke engang medlemmer av konvensjonen.

Terje Einarsen
Terje Einarsen

I tillegg mener han det er et mer fundamentalt problem.

– Et annet problem med konvensjonen er at det ikke er noen internasjonal domstol knyttet til den. Tanken bak konvensjonen var at flyktninger så langt som mulig skulle sikres de samme rettigheter uansett hvilket land man kom til. Slik har det aldri blitt, og det skaper et stort press på naboland og de land som lojalt forsøker å etterleve konvensjonens standarder.

– For å møte dagens situasjon foreslår du at verdenssamfunnet skal leie landområder for å ta vare på flyktningene. Hva er bakgrunnen for forslaget?

– Bakgrunnen er ikke bare dagens massefluktsituasjon. Også på 1990-tallet var det store flyktningstrømmer. Bosnia i 1992-95 er ett eksempel, men allerede før krigene i det gamle Jugoslavia, kom det mange flyktninger fra andre kontinenter til Europa selv om de fleste av verdens flyktninger vanligvis har blitt værende i sine nærområder. Den gang var det en stor internasjonal debatt om byrdefordeling av flyktningene.

På 1990-tallet foreslo Einarsen derfor for første gang slik leie av landområder for å ta vare på flyktninger. Han publiserte også noen faglige arbeider om dette.

– Det var særlig behovet for å håndtere massefluktsituasjoner som gjorde at nye tiltak ble drøftet, selv om det ikke førte til store endringer av flyktningregimet. Noe av grunnen var at UNHCR og europeiske land maktet å samarbeide om praktiske tiltak, samtidig som konfliktnivået på Balkan etter hvert ble redusert som følge av ytre politisk press. For eksempel etablerte Sikkerhetsrådet en særskilt internasjonal straffedomstol for Jugoslavia i 1993. Det er mye av den samme situasjonen i Syria, forskjellen er at stormaktene ikke har klart å samle seg om felles politikk. I dag er situasjonen enda farligere, da hele det internasjonale flyktningarbeidet i Midtøsten står i fare for å bryte sammen.

Realisme langs tre akser
– Hvor realistisk er dette forslaget om leie av landområder?

Det er vanskelig å få gjennomslag i demokratier for å avvikle hele menneskerettighetssystemet.

– Realismen i forslaget må vurderes langs tre ulike akser; rettslig, politisk og økonomisk. Forslagene som hittil er lagt frem for å møte flyktningstrømmen til Europa, spesielt å avvikle hele asylsystemet, bryter for eksempel med det rettslige rammeverket. Men det er lite realistisk å endre det internasjonale rettslige regimet. Det ville innebære at Flyktningkonvensjonen av 1951 sies opp. Det samme gjelder ulike menneskerettighetskonvensjoner. Ikke minst gjelder internasjonal sedvanerett fortsatt. Derfor, uansett om et land har undertegnet konvensjonene eller ikke, gjelder et internasjonalt forbud mot å returnere flyktninger til forfølgelse. Her kommer også den politiske aksen inn. Det er vanskelig å få gjennomslag i demokratier for å avvikle hele menneskerettighetssystemet.

Den økonomiske aksen er ikke så veldig viktig, ifølge Einarsen, men kostnadene er store også om man avvikler det eksisterende regimet.

– Dersom man bare avvikler dagens system, vil det føre til mer kaos og mer vold. Om flyktningene ikke kan reise til andre land, må enkeltland handle alene. Det fører til stengte grenser, ytterligere lidelse og til slutt massedrap. Derfor er det behov for nytenkning, samtidig som man ikke gjør alt annerledes enn det som ofte har vist seg å virke. Det må derfor heller etableres mekanismer som kan supplere det eksisterende regimet.

Ansvarspulverisering
En forutsetning for at forslaget skal være realistisk, er at noen land investerer prestisje i det, mener han.

– Uten et statsinitiativ er det ikke realistisk å se for seg dette som en mulighet. Land som for eksempel Norge og Sverige kan gjøre et arbeid for å se om det er grunnlag for å etablere slike områder.

Dagens massefluktsituasjon fører til en ansvarspulverisering, mener han, og for å unngå dette må flyktningene komme til områder som er nært nok krisene, men samtidig trygge og stabile.

– Områdene som leies trenger ikke nødvendigvis være i nabolandene, men i nærområder. Det må være stabile land. Ved å leie landområder klargjøres ansvarsforholdene. I dag ser vi en ansvarspulverisering.

Land som ikke har signert Flyktningkonvensjonen aksepterer ikke fullt ansvar for flyktningene. Flyktningene får dermed ikke de rettighetene konvensjonen legger opp til.

– Men gitt sedvaneretten har vel land som Jordan og Libanon et folkerettslig ansvar, selv om de ikke er bundet av Flyktningkonvensjonen?

I flyktningeleirer administrert av UNHCR og flyktningeorganisasjoner, har ikke flyktningene noen rettigheter. De blir passivisert.

– Ja, det har de, selv om forpliktelsene da er mer begrenset. I tillegg mangler disse landene i likhet med mange andre land tilstrekkelige ressurser til å håndtere store flyktningstrømmer. Og i flyktningeleirer administrert av UNHCR (FNs Høykommissær for flyktninger – red. anm.) og flyktningeorganisasjoner, har ikke flyktningene noen rettigheter. De blir passivisert. Det vi er vitne til i dag, er at stadig flere flyktninger ikke lenger aksepterer situasjonen og heller vil ta store sjanser.

Spørsmålet om rettigheter er derfor viktig, mener Einarsen.

– Når rettighetsbeskyttelsen praktiseres ulikt fra land til land, søker flyktningene dit hvor Flyktningkonvensjonens rettigheter i størst grad respekteres. Det er rettighetsbeskyttelse som er viktigst for flyktningene, ikke økonomisk hjelp uten framtidsutsikter.

Ingen «quick fix» for Europa
Om Einarsens forslag skal realiseres, kreves det sikkerhetssystemer også innad i de leide områdene. Dette vil være et ansvar for FNs Sikkerhetsråd, mener han.

– Hvordan skal sikkerheten i de leide områdene ivaretas?  

– Sikkerhetsrådet må inn og garantere sikkerheten. I tillegg må også regionale organisasjoner samarbeide med FN, som EU, Den afrikanske union og Den arabiske liga. Det må etableres en konsensus, som må nedfelles i et rettslig forpliktende rammeverk. Det kunne gjøres gjennom en tilleggsprotokoll til Flyktningkonvensjonen.

– Konfliktene som eksisterer i landene folk flykter fra, vil ikke disse også gjøre seg gjeldene i de leide områdene? Og vil det ikke komme folk fra ulike konflikter, som gjør at det å skape levedyktige samfunn blir ganske vanskelig?

– Folk kommer ubevæpnet til leirene som flyktninger, og det må ikke forekomme noen bevæpning i områdene. Ingen tvinges inn i disse områdene. Det må bygges en samarbeidskultur og alle må bidra konstruktivt.

– Vil ikke flyktningene uansett videre til Europa?

– Tja, alle vil vel optimalisere sine muligheter. Men noe av det som skjer nå er at forholdene i nabolandene til der hvor konfliktene utspiller seg, er så håpløse at det ikke nytter å bli værende. Med bedre standarder vil mange kanskje foretrekke å bli værende i disse områdene fremfor å risikere livet på flukt. Men dette er ikke noen «quick fix» for Europa. Likevel, det kunne bidra til å avdempe noen av problemene. Et landområde som nevnt vil for eksempel kunne fungere som et redningsområde etter havretten for personer som reddes på sjøen i Middelhavet, som flyktninger kunne bringes til.

Han mener man uansett må tenke nytt for å forbedre situasjonen for flyktninger. Og forslagene om for eksempel flyktningmottak i Tyrkia er ikke særlig gode.

Et minimum må derfor være at Tyrkia fjerner sin gamle reservasjon om å gi rettigheter kun til flyktninger fra Europa.

– Et annet forslag, hvoretter det etableres mottak i Tyrkia som et supplement til mottak i Europa, er et greit forslag i utgangspunktet. Men hva skjer med dem som innvilges asyl, hvordan skal disse fordeles? Skal de bli værende i Tyrkia, eller skal det være en kvoteordning? Problemet med Tyrkia er dessuten at landet som nevnt har en meget begrenset tilknytning til Flyktningkonvensjonen. Et minimum må derfor være at Tyrkia fjerner sin gamle reservasjon om å gi rettigheter kun til flyktninger fra Europa.

Borgerrettigheter
Tyrkia er dermed ikke noe godt alternativ for å løse dagens kritiske situasjon. Et annet problem som raskt dukker opp, er tilgangen til landområder. Det synes ikke åpenbart at mange stater vil være villig til å leie ut områder innenfor egne grenser, områder som blir satt under administrasjon av FN og hvor helt andre regler og lover vil gjelde.

– Vil det i det hele tatt være mulig å få leid noen landområder?

– Ja, det er ikke umulig. Noen land kan se seg tjent med dette. Disse landene vil bli fritatt for ansvaret for flyktningene og slik sett kan de se noen fordeler. Men det betyr jo utbygging av landsbyer, skoler, infrastruktur. Og med kompensasjonsordninger for ekspropriasjon, kan noen land se seg tjent med slike avtaler.

– Har du et evighetsperspektiv på disse leide landområdene? I Midtøsten finnes det flyktningleire som har vært der i flere tiår.

– Nei, det er ikke et evighetsperspektiv. Men langsiktig er det. Når konfliktene som fører til flyktningstrømmene er over, kan områdene og infrastrukturen som er bygget opp komme landets egne innbyggere til gode.

Et mål for systemet Einarsen foreslår vil være at det bygges opp levedyktige samfunn, hvor det finnes noen minimumsstandarder. Dette kan frita landene som leier ut deler av sitt areal fra ansvaret med å håndtere flyktningstrømmene.

– Du skriver i kronikken din på Ytring at verdenssamfunnet må ta «fullt folkerettslig ansvar». Hva innebærer det?

– Det betyr å gi flyktningene sivile, politiske og økonomiske rettigheter. Medbestemmelsesrett. De må kunne influere situasjonen. Delta i valg til representative organer. Det må være en domstol. Åpenhet om prosesser og pressefrihet.

– Du tenker altså å gi flyktningene reelle borgerrettigheter i disse leide landområdene?

– Ja, det kan du si. Man må skape levedyktige samfunn. For å få dette til behøves det et bredt internasjonalt samarbeid, basert på klare avtaler.

Stormaktene
– Hva med de etablerte strukturene, UNHCR, for eksempel – kan ikke dette organiseres under UNHCR?  

– Det er for det første ikke sikkert at UNHCR vil støtte dette forslaget. UNHCR har sitt arbeid og sitt virkeområde ut fra organisasjonens statutter. Et supplerende system vil til og med kunne bli oppfattet som en konkurrent. Men det er mulig å organisere dette under UNHCRs paraply, selv om det vil innebære å endre UNHCRs statuetter.

– Hvordan skal dette gjennomføres, da?

I bunn og grunn forutsetter alt dette at stormaktene er villig å ta et felles globalt ansvar for utviklingen. 

– Verden går i riktig retning på noen områder. Men på andre områder går den i feil retning. Spesielt gjelder dette forholdet mellom stormaktene. Det som mangler er fellesinteresser for de tre stormaktene, Kina, Russland og USA. Ingen av dem er medlem i den internasjonale straffedomstolen, som er et viktig instrument for fred og sikkerhet. De forbeholder seg dermed retten til å foreta kriminelle handlinger. Det er et stort paradoks at det er mulig samtidig å være fast medlem av Sikkerhetsrådet. De stoler ikke på hverandre, og andre land som ikke er allierte stoler heller ikke på stormaktene. Man trenger konkrete, fredelige prosjekter som bygger tillit. Kineserne er i stand til å bygge byer på to-tre år. Det er mye kompetanse å hente. Entreprenører fra mange land kan bidra. Men i bunn og grunn forutsetter alt dette at stormaktene er villig å ta et felles globalt ansvar for utviklingen.

Bli abonnent

Da får du tilgang til alle artikler. Det tar under ett minutt.

Prøv i en måned for 1,-
Allerede abonnent? Logg inn

Fra forsiden