Fra papirutgaven

Gammel narkotikapolitikk møter ny kunnskap

FRA PAPIRUTGAVEN: De siste førti årene har vi hatt en felles forståelse av narkotikaproblemet. At forskning har avvist stadig flere av våre antagelser, har påvirket verken konsensusen eller politikken.

FRA PAPIRUTGAVEN: De siste førti årene har vi hatt en felles forståelse av narkotikaproblemet. At forskning har avvist stadig flere av våre antagelser, har påvirket verken konsensusen eller politikken.

Denne artikkelen er publisert i Minerva 4/11. Bestill papirutgaven av Minerva her.

Kort fortalt ser dette tradisjonelle konsensussynet slik ut:

Narkotika er svært farlig og avhengighetsskapende. Såkalt “svake stoffer” som cannabis er farligere enn mange tror, og er dessuten i praksis første skritt på veien til sterkere stoffer. Det er derfor viktig å holde utprøving og forbruk nede gjennom en konsekvent og streng straffelinje mot all narkotika, samt unngå å diskutere avkriminalisering, legalisering eller å skille mellom stoffer. Slike diskusjoner vil så tvil om narkotikafaren og fremme liberale holdninger til stoff, med økt bruk og flere narkomane som resultat.

Konsensussynet gjorde valg av politikk enkelt og uenighet uforståelig: Personer som var kritiske til dagens politikk, fremstod som naive, uinformerte eller moralsk suspekte. I politiets handlingsplan for narkotika 2011-2015 formuleres skepsisen mot meningsmotstandere slik: ”Politiet bør være oppmerksomme på debatter og opptreden som er egnet til å skape sosial aksept for narkotikakriminalitet, for eksempel legalisering av cannabis.” Avvikende stemmer fantes i noen grad utenfor politikken. Men da for eksempel straffelovskommisjonen i 2002 foreslo å avkriminalisere bruk av narkotika, ble forslaget skrinlagt uten debatt eller begrunnelse.

Konsensussynet utfordres av ny kunnskap
De siste årene har erfaringer, forskning og debatt fra andre land blitt så omfattende at de har trengt inn også i vår offentlighet. Mye i det gamle konsensussynet har vist seg å være feil. Denne nye kunnskapen setter oss på prøve, særlig de som lenge har forsvart og stått for konsensus-synet. Sentrale oppfatninger og holdninger må endres, og det er ikke lenger nok å avfeie meningsmotstandere.

En god illustrasjon på hvor vanskelig dette kan være, så vi i vår da Kofi Annan og andre tidligere FN-topper og statsledere, deriblant vår egen Thorvald Stoltenberg, presenterte en rapport om narkotikapolitikk. Rapporten argumenterte for en ny kurs i rusmiddelpolitikken. Både det faglige innholdet og avsenderne var av en slik karakter at man skulle forvente interessert drøfting og diskusjon. I stedet fikk vi FrPs Per Sandberg, som uttalte at det viktige var strengere straffer, og anklaget forfatterne for å sende gale signaler: ”Når disse mektige personene slår til lyd for å legalisere narkotika i en rekke land, vil det uten tvil bidra til at mange vil begynne å eksperimentere med narkotiske stoffer” (min utheving). KrF-leder Knut Arild Hareide konstaterte at “legalisering” vil gi “flere rusmisbrukere, øke forbruket av narkotika og føre flere inn i narkohelvetet”. Høyres Bent Høie, leder i helse- og omsorgskomiteen på Stortinget, hevdet at dagens politikk “gir resultatet at svært få i ungdomskullet eksponeres for illegale stoffer,” og SVs Langeland toppet dem alle ved å erklære motstand mot liberalisering fordi ”det er som å tisse i buksa. Det virker en liten stund, men så blir alt mye verre.”

Hadde avkriminalisering ført til en kraftig økning i antall brukere og bruksnivå, så ville vi visst det nå.

Narkotikapolitikkens myter
Det er verken galt eller overraskende at politikere og andre har det synet som lenge var enerådende i norsk offentlighet. Derimot er det galt å lenke seg fast til dette standpunktet og nekte å revurdere etter hvert som vi lærer mer. Mye i det gamle konsensussynet har nemlig vist seg å være feil, og har i dag mer karakter av å være myter enn faglig funderte påstander. Og politikk blir ikke bedre av å ignorere virkeligheten.

Myte 1: ”Enhver liberalisering vil føre til en eksplosjon av nye brukere.” Denne oppfatningen lå bak alle de nevnte utspillene mot den internasjonale rapporten i vår. Dette er troen på at enhver reduksjon av straff — til dels enhver debatt om reduksjon av straff — vil få mange nye ungdommer til å begynne med narkotika. Ingenting tyder på at dette stemmer.

En rekke ulike land har forsøkt å redusere straffenivået og endre straffeform, særlig i forhold til cannabis. Nederland har hatt sin kvasi-legaliserte cannabis via regulerte men lovlige coffee-shops siden 70-tallet uten at bruk er blitt noe stort problem. Mindre kjent er det at 11 stater i USA og en rekke delområder i Australia har forsøkt med ulike former for avkriminalisering av cannabis. Dette har gjort det mulig å sammenligne bruksutviklingen i disse områdene med utviklingen i lignende områder som ikke avkriminaliserte. Hovedkonklusjonen er at lavere straffenivå har liten eller ingen effekt på bruksnivået. Kort sagt: Hadde avkriminalisering ført til en kraftig økning i antall brukere og bruksnivå, så ville vi visst det nå.

Erfaringene rundt avkriminalisering av andre stoffer er foreløpig mer sparsomme, rett og slett fordi færre har forsøkt det. Portugal avkriminaliserte alle narkotiske stoffer i 2001, et forsøk som hittil har fått positive evalueringer. Det er trolig for tidlig å konkludere sterkt rundt effekt på bruk, men allerede virker det klart at det ikke er noen kraftig effekt på bruk, slik konsensussynet hevdet. Forsøk med heroinutdeling til langtkomne narkomane er blitt gjennomført i Sveits, Storbritannia, Nederland, Spania, Tyskland og Canada, og den autoritative Cochrane Foundation, som vurderer kliniske forsøk, sier i sin oppsummering at utdeling bør gis til dem som ikke hjelpes av annen vedlikeholdsbehandling. I Sveits — der vedlikeholdsbehandling er blitt vanlig praksis — ser politikken også ut til å ha begrenset nyrekrutteringen: Antallet nye heroinavhengige i Zurich økte år for år fra 1965 frem til tidlig 90-tall da politikken ble lagt kraftig om. Deretter, viser et arbeide i det prestisjetunge legetidsskriftet The Lancet fra 2006, falt nyrekrutteringen like kraftig som den tidligere hadde steget, uten at det var tilsvarende endringer i andre land forfatterne sammenlignet med. De konkluderer med at politikken virker: Heroinbrukerne får bedre helse, lavere dødelighet og utviser mindre kriminalitet — men fortsetter (muligens) lengre med stoff enn de ellers ville gjort. Eksisterende heroinister får det bedre — mens nyrekrutteringen ser ut til å ha falt dramatisk.

Illegale priser er vanskelig å regulere

Umiddelbart virker straffenivåets manglende effekt pussig: Tilgang og pris påvirker jo konsum av lovlige rusmidler som alkohol, og det virker intuitivt at forbud og straffenivå burde påvirke pris og tilgjengelighet. Men vi overvurderer kanskje hva vi kan oppnå av prisøkning og redusert tilgjengelighet gjennom straffeinnsats. Kuziemko og Levitt analyserte effekten på kokainpriser i USA av en sterk økning i fengslingsraten for narkotikakriminalitet. Selv om antallet fengslede for slike lovbrudd økte til det 15-dobbelte mellom 1980 og 2000, anslår de at prisene kun økte med 5-15 %. Vår evne til å påvirke prisen for illegale stoffer gjennom straff virker begrenset.

Det er lett å finne på historier — men bare empirisk forskning kan gi fasiten på virkeligheten, og så langt har ikke bruken eksplodert der straffenivået er blitt senket.

Meg bekjent har ingen gjort noen lignende studie for Norge, men også her har det vært en frisk satsing på straff: Mens det i 1980 ble anmeldt 2 000 narkotikalovbrudd, var tallet økt til 45  000 i 2010. Samtidig blir det sagt at prisen på cannabis i Oslo har ligget rundt 100 kroner grammet siden 1980-tallet. Hadde den i stedet steget i takt med den generelle inflasjonen, skulle den ligget over 300 kroner i dag. Dette vil si at realprisen på cannabis er halvert eller mer siden åttitallet til tross for en sterk og konsekvent forbudslinje i hele denne perioden.

Straffenivået virker på mer enn pris, og det er lett å trekke frem andre mekanismer som tilsier at forbruket teoretisk sett kunne øke hvis vi reduserer straffene eller tillater coffee-shops eller ”cannabis på polet”, for eksempel større sosial aksept for bruk og mindre redsel for å bli tatt for å kjøpe og bruke. Men det finnes også mekanismer som tilsier at forbruket kunne falle, for eksempel at det ikke lenger er forbuden frukt og dermed får redusert symbolverdi for motkulturelle. Kanskje vel så viktig er det at regulert omsetning med reklameforbud rekrutterer mindre aktivt og pågående enn en pusher på gatehjørnet. Det er nettopp derfor de erfaringene om totaleffekten på bruksnivået som er gjort, er så viktige: Det er lett å finne på historier — men bare empirisk forskning kan gi fasiten på virkeligheten, og så langt har ikke bruken eksplodert der straffenivået er blitt senket.

Forbudet har også kostnader

Den kanskje viktigste implikasjonen av dette gjelder strafferegimet: Hvis straffenivået ikke har særlig effekt, er straff et dyrt verktøy, og da bør straffene ned. Rundt 30 % av dem som er fengslet i dag, sitter inne for narkotikakriminalitet, og det var over 45  000 anmeldte narkotikasaker i 2010. Dette er en del av grunnlaget for at vår avdøde jussnestor Johs. Andenæs i 1996 skrev at narkotikaregimet var ”vårt århundres største feilinvestering i straff.” mens tidligere høyesterettsdommer Ketil Lund i 2010 uttalte at den ”drastiske satsingen på straff, på tvers av vår tradisjonelt milde strafferettstradisjon, har vært et brutalt og tragisk feilgrep i forhold til formålet: å bekjempe narkotikaproblemet”.

Samfunnsøkonomisk har straff en rekke kostnader: Menneskene og ressursene vi bruker i politi, rettsapparat og fengselsvesen på narkotikasaker — som ikke har noen målbar effekt på bruk — kunne i stedet gjort nytte for seg på andre områder. Hans Olav Melberg ved HELED og SIRUS anslo i 2005 disse kostnadene til rundt 1,8 milliarder kroner årlig. I tillegg kommer konsekvensen for brukere som får strafferettslige reaksjoner. Slike kostnader er vanskeligere å tallfeste i kroner, særlig kostnaden av frihetsberøvelse. Også bøter for kjøp eller besittelse av narkotika til eget bruk, som er det vanligste blant de over 40  000 anmeldelsene på området, har en kostnad, selv om samfunnsøkonomer regner selve boten som en overføring mellom brukere og staten: Man kan få problemer sosialt og på jobb, og man får en merknad på rullebladet som kan ha betydning for yrkeslivet (for eksempel i forhold til å jobbe med barn eller i politiet). Ville Jens vært statsminister i dag hvis han var blitt tatt av politiet en av de gangene han røyket cannabis?

Myte 2: ”Det er feil å skille mellom ulike typer narkotika — stoff er stoff”
”Narkotika” er en sekkebetegnelse for svært ulike rusmidler. Noen er oppkvikkende, andre nedsløvende, andre hallusinogene. Noen er avhengighetsskapende, andre ikke. Noen har høyt potensial for fysisk og psykisk skade, andre har lavt. Idag sidestilles et ufarlig rusmiddel du ikke blir avhengig av, juridisk med et du blir avhengig av og trolig tar din død av.

To artikler i The Lancet har de siste årene forsøkt å utvikle et rammeverk for å karakterisere rusmidler langs slike dimensjoner. Pådriveren bak begge har vært David Nutt, tidligere leder for den britiske regjeringens vitenskapelige råd i narkotikaspørsmål. Arbeidene vurderer ulike rusmidler langs dimensjoner som dekker fysisk og psykisk skade, avhengighetspotensial, skader/risiko for omgivelser og samfunnet. Vurderingene ble gjennomført av erfarne fagpersoner på feltet, og der det er mulig sammenlignet med relevant statistikk, for eksempel i forhold til dødsrisiko.

Konklusjonen er at det er stor forskjell på rusmidler. For brukere er de mest skadelige stoffene heroin, crack og metamfetamin, mens spiss fleinsopp, LSD, ecstasy og khat fremstår som lite skadelige. For samfunnet og omgivelsene er skadene størst ved alkohol, crack og heroin. Disse tre er også verst hvis vi summerer begge typer skade.

Ulike rusmidler bør håndteres ulikt

I mine øyne er det viktigste ved disse arbeidene at de åpner for en kunnskapsbasert og prinsipiell rusmiddelpolitikk som baserer seg på samme type mål-middel-tankegang vi er vant til på andre politikkområder, snarere enn tilløp til moralsk panikk og redsel for nyanser. Rusmiddelfeltet kan bli ”normal politikk.”

At en handling påfører andre skade, for eksempel, er ikke noe vi ser bare på dette feltet, og er heller ikke noe som alltid løses best med totalforbud og strenge straffer. Noen ganger innfører vi begrensninger i situasjoner der bruk påvirker andre negativt (som røykeloven og forbud mot å drikke offentlig). Andre ganger pålegger vi avgifter som lar brukeren betale for kostnader som oppstår andre steder i samfunnet (som tobakksavgiften, piggdekkavgiften og CO2-avgiften).

Ville Jens vært statsminister i dag hvis han var blitt tatt av politiet en av de gangene han røyket cannabis?

”Skader på brukeren” er mer omdiskutert som begrunnelse for inngripen, særlig på den politiske høyresiden. Men også dette er spørsmål vi er i stand til å diskutere fornuftig på andre felt. Det vil for eksempel neppe være mange som mener vi må redde folk fra bakrusen — den kommer så konsekvent og raskt at vi tenker at folk lærer av erfaring og gjør bevisste valg. Der skadene er mer alvorlige og bruker lengre tid på å dukke opp (som KOLS og lungekreft) vil en del være mer positive til inngripen — om ikke annet så gjennom lovpålagt helseinformasjon på røykpakker.

Avhengighet er også et moment, og bør ses i sammenheng med ”skader på brukeren”: Dersom bruk fører til   lite skade eller det er lett for brukeren å ombestemme seg, er det liten grunn til drastiske inngrep. Hvis bruk medfører stor risiko på sikt, og en stor andel av brukere sier at de angrer på at de begynte, og at de ikke er i stand til å slutte (tross gjentatte forsøk), blir situasjonen en annen (slik som med tobakk og heroin).

Det viktigste budskapet når myte 2 faller, er at vi må innse at ulike typer ”narkotika” representerer ulike typer problem, og at disse problemene ikke er vesensforskjellige fra dem legale rusmidler stiller oss overfor. Som samfunn har vi et stort utvalg av mulige reguleringstiltak — fra særavgifter (tobakk, alkohol, bensin), aldersgrenser (alkohol, tobakk, bilkjøring), utsalgsregulering (tobakk, øl) og statlige salgsmonopol (sprit, vin), regulering av brukstidspunkt og sted (røykelov, skjenkelov), til brukerlisensiering (førerkort for bil) og medisinsk utdeling (resepter). Dette burde gjøre det mulig å ha en politikk der reguleringen av ulike rusmidler er tilpasset de spesifikke skadene og utfordringene de enkelte rusmidlene stiller oss overfor.

Myte 3: ”Svake stoffer er bare inngangsporten til tyngre …”
Tanken om å behandle ulike (i dag illegale) rusmidler ulikt har tidligere først og fremst vært diskutert i forhold til cannabis. Det er relativt lite kontroversielt blant forskere å si at cannabis er klart mindre skadelig enn tobakk og alkohol (selv om de fleste forskere også vet at man må følge opp dette utsagnet med å si at cannabis er farlig på mange måter). Forsker Hilde Pape ved SIRUS uttalte for en stund tilbake at ”Både når det gjelder helseskader, avhengighetspotensial og psykososiale problemer, kommer alkohol ut som klart farligere enn cannabis”, og dette var også konklusjonen da verdensledende forskere gjennomførte en omfattende gjennomgang av cannabisfeltet for Beckley Foundation for et par år siden.

Når konsensussynet likevel står for en hard og konsekvent forbudslinje også overfor cannabis, har dette skyldtes ”trappetrinnshypotesen”. Som stasjonssjef Kåre Stølen ved Grønland politistasjon sa til Aftenposten da han skulle forsvare at de gikk hardere til verks mot hasjkjøpere: ”Spør de slitne brukerne utenfor Oslo S hvor de begynte. Alle begynte med hasj og svakere stoffer!” Dette var også argumentet Bent Høie brukte for å avfeie Ketil Lunds tanker om avkriminalisering.

Trappetrinnseffekten har — ikke overraskende — vært gjenstand for omfattende forskning. Dette er det vi har lært:

Den reelle trappetrinnseffekten er liten: De fleste som begynner med harde stoffer, har tidligere brukt hasj, men dette skyldes i stor grad at de som prøver hasj, allerede i utgangspunktet har høyere risiko for å prøve også andre stoffer. For å bruke en analogi: Barn som av natur er mer interessert i spenning og fart, besøker oftere fornøyelsesparker. Som voksne vil mange av dem kjøre for fort i trafikken. Men vi ville ikke derfor få færre trafikkulykker ved å forby fornøyelsesparker.

Barn som av natur er mer interessert i spenning og fart, besøker oftere fornøyelsesparker. Som voksne vil mange av dem kjøre for fort i trafikken. Men vi ville ikke derfor få færre trafikkulykker ved å forby fornøyelsesparker.

På samme måte finner forskere at mesteparten av den tilsynelatende trappetrinnseffekten skyldes ”type ungdom” (målt blant annet ved sosiale vansker og personlighetstrekk). Den tidligere nevnte Beckley-rapporten om cannabis konkluderer sin diskusjon over temaet med at det må regnes som uavklart om en slik effekt faktisk finnes, men at indisiene tyder på en reell, men liten effekt.

En reell trappetrinnseffekt kan stamme fra forbudet: I konsensussynet ligger det gjerne en antagelse om at hasj ga brukerne smaken på rus og sendte dem på leting etter sterkere ”kicks”. I virkeligheten kan det også skyldes at hasjselgere kan prøve å få solgt også andre ulovlige stoffer. Da Nederland etablerte coffee shop-ordningen på 70-tallet, var nettopp det å skille markedene et av formålene. En mer nyansert regulering av ulike stoffer ville også kunne skjerpe normskillet mellom de farlige og de mindre farlige stoffene.

Den relevante trappetrinnseffekten kan være enda mindre: En internasjonalt publisert studie på norske data fra Melberg, Bretteville-Jensen og Jones skilte mellom ungdom ”på skråplanet” og ”normalungdom”, og fant at den reelle trappetrinnseffekten primært så ut til å gjelde for problemungdom. Dette er viktig fordi så godt som alle disse, selv med dagens strafferegime, allerede bruker cannabis! Selv om en avkriminalisering eller omregulering av cannabis skulle føre til flere brukere, vil de nye brukerne måtte komme fra ”normal-ungdomsgruppen”, hvor en eventuell trappetrinnseffekt er svært liten. Et anslag fra tallene i artikkelen tilsier at 10  000 nye cannabisbrukere måtte til for at 3 skulle bruke amfetamin mer enn 25 ganger; ingen hasjrøykende ”normalungdom” i datamaterialet prøvde heroin.

Hvor er det rom for uenighet i narkotikapolitikken?
To konklusjoner kan trekkes når mytene i det gamle konsensussynet har falt: Den første er at strenge straffer ikke har noen stor effekt på bruksnivået, og at straffenivået derfor bør ned. Det gir ikke mening å bruke mye av et dyrt verktøy som ikke virker.

Den andre konklusjonen er at uenighetene på feltet i all hovedsak dreier seg om beskrivelsen av virkeligheten og sammenhenger på rusfeltet. Politikk som handler om verdivalg, er vanskelig å enes om, men uenigheten på rusfeltet er av en art man skulle tro kunne reduseres gjennom kunnskap. Vi kommer langt hvis vi klarer å normalisere rusmiddelpolitikken og diskutere tiltak med utgangspunkt i spesifikke problemer reist av spesifikke rusmidler, både illegale og legale.

Hykleri i debatten: Rus har også en verdi
Et siste poeng om rusmiddeldebatten bør nevnes. Det dreier seg ikke om ny kunnskap, men om en sjelden innrømmet sannhet: Rusmidler har også en verdi — og også den bør det tas hensyn til i politikken. Å mene dette er selvsagt et verdivalg — men av en art mange egentlig har forståelse for.

Rusmidler har også en verdi — og også den bør det tas hensyn til i politikken.

Det mest fundamentale verdiskillet på rusmiddelfeltet går ikke mellom høyre og venstre, men mellom avholdsbevegelsen og resten av samfunnet. I likhet med de fleste mennesker i de fleste samfunn ønsker også nordmenn flest muligheten til å oppleve rus fra rusmidler. Samtidig anses ikke dette ønsket som stuerent. Det er et puritansk aspekt ved det gamle konsensussynet som skaper en hyklersk og til dels løgnaktig rusmiddeldebatt, ved at man må finne vikarierende argumenter for å forsvare eget rusmiddel.

For eksempel underslår ofte de som ønsker lavere alkoholavgifter, at dette handler om rus. I stedet snakker de om hvor viktig det er å stoppe grensehandel og smugling, eller de forsøker å gi lavere avgifter en ”anti-rus” vri: Lavere alkoholavgifter kan kanskje redusere helgefylla (les: rus) og gi oss et mer kontinentalt drikkemønster (les: smak, kultur og måtehold).

Tilsvarende problemer får de som ønsker å tillate alkohol, men forby dagens illegale rusmidler, selv der disse fremstår som mindre skadelige (som cannabis). Man kan høre svar av typen ”hvis alkohol hadde kommet i dag, hadde vi forbudt det — men (dessverre) er det så utbredt av historiske årsaker at det ikke er praktisk mulig å forby …”. Senere treffer du disse samme menneskene ”i farta” på byen eller et julebord der du imponeres over hvor godt de skjuler sorgen over at alkohol er lovlig under sin overbevisende maske av munter beruselse.

Dette er en type anti-rus puritanisme som folk forfekter i det offentlige uten at de egentlig står for den. De etterlever den ikke selv eller overfor sine nære omgivelser. Puritanismen vil trolig være langt vanskeligere å få bukt med enn de feilaktige oppfatningene som lå i det gamle konsensussynet, men faktum er at rusmidler også har en positiv side som folk verdsetter, og som er av verdi. Også den siden bør være med i vurderingen av politikk.

Fra forsiden