ESSAY

Svalbardpolitikken bør løftes opp og frem i lyset

Om norsk suverenitet over Svalbard: historisk, nåtid og i fremtiden.

Publisert

Ifølge Store Norske Leksikon var det islendingene som først oppdaget Svalbard. I islandske årbøker for året 1194 står det blant annet skrevet «Svalbard funnet». Øygruppen blir deretter nevnt i Landnámabók fra 1200-tallet, hvor det står at det er fire døgns seilas fra Island til Svalbard «nord i havsbotn». Men det er noe usikkert om det refereres til Svalbard av i dag.

Det som i hvert fall er dokumentert, er at den nederlandske sjøfareren Willem Barentsz – som ga navnet til havområdet Barentshavet – oppdaget Bjørnøya og Spitsbergen i 1596. Det første kjente Svalbard-kartet ble laget i 1598 på basis av denne reisen.

På 1600-tallet startet en internasjonal hvalfangstperiode for Svalbard, hvor særlig nederlenderne, britene og tyskerne drev storstilt hvalfangst etter grønlandshvalen rundt øygruppen, og etablerte blant annet spekkokerianlegg på egnede strender på øyene. I samme periode forsøkte Kong Christian IV av Danmark-Norge å gjøre krav på suverenitet over området, med en argumentasjon om at landområdet hang sammen med Grønland, uten å få gjennomslag for dette.

Etter hvert ble hvalfangsten flyttet ut i havområdene rundt øygruppen, etter kraftige innhugg i hvalbestanden langs kysten, noe som gjorde suverenitetsspørsmålet på landområdet mindre relevant. Etter hvert forsvant også lønnsomheten av hvalfangstvirksomheten i havområdene rundt Svalbard, etter tilsvarende fall i bestanden der også.

I perioden etter hvalfangsten ble Svalbard regnet som «terra nullius», altså et herreløst ingenmannsland, ettersom få stater bedrev virksomhet direkte på øygruppen. Men dette betydde ikke at mennesker ikke bedrev noen form for virksomhet der.

Hvalfangstperioden på 1600-tallet ble avløst av en periode med generell fangstvirksomhet, der særlig russiske pomorer fra Kvitsjøen overvintret fra 1700-tallet frem til og med midten av 1850-tallet for å drive ishavsfangst av sel og særlig hvalross.

Det var nok gjennom den ustrakte pomorhandelen i Nord-Norge som bidro til at også nordmenn fikk øynene opp for de store fangstmulighetene som fantes på Svalbard. På midten av 1800-tallet startet nemlig den første norske overvintrings- og sommerfangstvirksomheten på øygruppen. I samme periode reduserte russerne sin virksomhet på Svalbard, og nordmennene overtok – først og fremst som pelsjegere.

I 1871 gjorde Sverige-Norge et diplomatisk fremstøt med hensikt å ta øygruppen i sin besittelse. Dette skjedde på bakgrunn av økende interesse for ressursene i området, men også som en del av den norske nasjonalbyggingen. I 1875 bevilget for eksempel Stortinget midler til forskning på fiskeriressursene i havområdet rundt Svalbard.

Mineraler og gruvevirksomhet satte suverenitetsspørsmålet på spissen

Men det var først da bergverksdriften fra 1900-tallet startet at suvereniteten over øygruppen ble aktualisert. Da hadde private selskaper fra flere nasjoner etablert kullgruvevirksomhet på Spitsbergen. Men ettersom Svalbard fortsatt var ansett som «terra nullius», hadde ingen stat myndighet til å godkjenne okkupasjonene og gi eiendomsrett til mineralforekomstene. Dette var spesielt problematisk ettersom eiendomskravene i mange tilfeller var overlappende, noe som skapte konflikter om retten til landområdene. Gruvevirksomheten skapte også arbeidskonflikter og streiker, som ytterligere ble forsterket av at det var private gruveselskaper som eide og drev «gruvebyene», gjennom såkalte «company towns», noe som gjorde at private selskaper hadde den øverste og eneste myndigheten på den lovløse øygruppen.

På begynnelsen av 1900-tallet tok Norge initiativ til å løse problemet og signaliserte at norske myndigheter kunne ta ansvar for å innføre lov og orden. Dette falt ikke i god jord hos svenskene, som i lang tid hadde hatt tilstedeværelse på øygruppen, blant annet med gruvevirksomhet på Svea. Russland, som hadde hatt enda lengre tradisjon med fangst på Svalbard og hadde gruvevirksomheten Grumantbyen, var også skeptiske til det norske forslaget. Derfor signaliserte andre nasjoner i Europa at de ønsket at Norge, Sverige og Russland selv skulle komme til enighet om hvem som skulle ha suverenitet.

I årene i forkant av første verdenskrig var det flere konferanser mellom de tre statene som forsøkte å løse suverenitetsspørsmålet. Til slutt ble man ble enige om en løsning hvor alle de tre statene i fellesskap skulle sørge for lov og orden. Men dette likte ikke datidens stormakter, og særlig USA var redd for å miste de amerikanske interessene i Longyearbyen. På denne tiden var gruvevirksomheten i Longyearbyen eid og drevet av gruveselskapet Arctic Coal Company, med hovedkontor i Boston i USA.

Utbruddet av første verdenskrig bidro til at suverenitetsspørsmålet ble lagt i skuffen, samtidig som at all gruve- og letevirksomhet på Svalbard ble avviklet i de første krigsårene.

Men mot slutten av krigen ble fire norske gruveselskaper opprettet. Disse kjøpte raskt opp eiendom, som for eksempel da Store Norske Spitsbergen Kullkompani kjøpte gruvene og tettstedet i Longyearbyen fra et amerikansk selskap. Ved slutten av krigen var det nesten bare norsk gruvevirksomhet igjen på Svalbard.

Store Norske Leksikon skriver at det, blant annet på bakgrunn av hvordan Norge håndhevet sin nøytralitet under verdenskrigen, var bred enighet blant seiersmaktene om å gi Norge suverenitet over området – selv om revolusjon og borgerkrig i Russland bidro til at Sovjetunionen ikke deltok i fredsforhandlingene.

Nasjonalbiblioteket har også en god artikkel om det diplomatiske spillet i fredsforhandlingene etter første verdenskrig som bidro til opprettelsen av Svalbardtraktaten i 1920, og til slutt sikret norsk suverenitet over Svalbard. I dag er den underskrevet av 44 stater, inkludert alle vetomakter i FNs sikkerhetsråd.

Byen som er eid av russerne og befolket med ukrainere

Tilfeldighetene skulle ha det til at min første reise til Svalbard også var preget av en krig i Europa.

Svalbard er så langt fysisk unna man kan komme krigen i Ukraina på norsk jord, men i en psykologisk forstand opplevdes krigen enda nærmere på Svalbard enn på det norske fastlandet. Årsaken til nærheten ligger 55 km vestover i Isfjorden fra Longyearbyen. Der finner man nemlig den eneste gjenværende store russiske bosetningen på norsk territorium.

Barentsburg ble startet som en nederlandsk gruveby på 1920-tallet, men gruvene ble i 1932 solgt til Sovjetunionen. I dag er det det russiske selskapet Artikugol, heleid av den russiske staten, som eier gruvebyen med tilhørende mineralrettigheter. Men det spesielle med Barentsburg er ikke bare at den er russisk. Den er også i stor grad ukrainsk.

Årsaken til dette er at kullforekomstene i Barentsburg er svært like de kullforekomstene som blir hentet opp fra de svært rike kullressursene i Donbas-bassenget i Øst-Ukraina – som dekker de ukrainske fylkene i Luhansk og Donetsk – og som blant annet blir brukt som påskudd for den såkalte «russiske frigjøringen» av den ukrainske regionen i invasjonen av Ukraina. På grunn av denne mineral-likheten ble det sagt at en gruvearbeider fra Donbas nærmest kan reise til Svalbard og gå rett ned i gruvene i Barentsburg uten noe form for ekstra opplæring. Det motsatte skulle visstnok være tilfelle i den andre historiske russiske gruvebyen Pyramiden, som ble nedlagt i 1998, og som hadde kullgruvevirksomhet som lignet mer på de russiske kullgruvevirksomhetene i Sibir.

Verdens nordligste statue av Lenin skuer utover Pyramiden og naturområdet på Svalbard
Verdens nordligste statue av Lenin skuer utover Pyramiden og naturområdet på Svalbard

Dette betyr at Barentsburg er eid av russerne, men befolket av ukrainere. I 2014 var mer enn 300 av de rundt 400 innbyggerne i byen ukrainere. Byens nasjonaliteter har også tradisjonelt blitt inndelt etter klasse, hvor arbeiderne er ukrainere, mens funksjonærer og ledelsen er russisk.

Samarbeidet mellom de ulike samfunnene og menneskene som bor på Svalbard er godt. En viktig årsak til dette er at samfunnene er små, tette, mangfoldige og tillitsfulle, noe som bidrar til høy tillit og en egen Svalbard-kultur – på tross av ulikt språk og kultur.

Men det betyr ikke at Ukraina-krigen ikke også kan skape grobunn for økt konflikt, usikkerhet og lavere tillit. Både gruve- og turistselskaper som opererer i de russiske bosetningene er heleid av den russiske staten – og foreløpig ikke rammet av de økonomiske sanksjonene. Likevel har Visit Svalbard oppfordret reiselivslivsbedriftene i Longyearbyen til å innstille kjøp av tjenester fra selskaper som er eid av den russiske stat.

Tidligere i mars kom også nyheten om at en russisk tråler passerte over fiberkabelen til Svalbard 30 ganger før den ene kabelen plutselig sluttet å virke natt til 7. januar i år og i forkant av den russiske styrkeoppbyggingen langs den ukrainske grensen før invasjonen. De norske værstasjonene på øyen Hopen, sør-øst for Spitsbergen, og Bjørnøya mistet all telefon- og internettdekning da invasjonen startet, mest sannsynlig som følge av angrep på satellittene til Viasat, som også forsyner Ukraina med telefon- og internettdekning.

Hundre års gruvehistorie tar slutt

Men Ukraina-krigen var ikke den eneste årsaken til at min første Svalbard-reise var spesiell. Reisen skjedde nemlig helt på slutten av en norsk Svalbard-æra som har vart i mer enn hundre år, nemlig kullgruvevirksomheten.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2018 besluttet Stortinget å avvikle gruvedriften i Svea og Lunckefjell, sør for Longyearbyen på Spitsbergen. Årsaken til avviklingen er lave kullpriser og manglende lønnsomhet. I mars 2020 ble den siste kullgruven på Svea-feltet låst igjen.

Tilbake ligger 20 millioner tonn kull, investeringer for milliarder av kroner og en over hundre år gammel gruvehistorie. Området rundt Svea skal totalrestaureres tilbake til opprinnelig naturtilstand, til en kostnad på 2,2 milliarder kroner innen 2024.

I 2021 kom vedtaket som endelig gjorde slutt på all norsk kullvirksomhet på Svalbard. Da besluttet styret i Store Norske å legge ned den siste gjenværende gruven i Longyearbyen, gruve 7, på grunn av lav lønnsomhet. Beslutningen om nedleggelse skjedde selv om omtrent en tredjedel av kullproduksjonen fra gruve 7 går med til å fyre kullkraftverket som forsyner hele Longyearbyen med elektrisitet, mens den resterende produksjonen blir solgt til metallurgisk–og kjemisk industri i Europa. Kullet til kraftverket i Longyearbyen skal bli erstattet med diesel på kort sikt og pellets eller LNG på lengre sikt. Men høye olje- og gasspriser etter Ukraina-krigen kommer muligens til å utsette utfasingen av kull til diesel.

Mens Norge legger ned sin kullgruvevirksomhet for å satse på reiseliv og forskning, følger russerne delvis etter Norge ved også å satse på reiseliv. Men til tross for at kullgruvene i Barentsburg også går med underskudd, og de stadig må lengre inn og ned i bakken for å hente opp kullreservene, har de ingen planer om å legge ned gruvevirksomheten.

Gruvevirksomheten er såpass viktig for å hevde en fortsatt russisk tilstedeværelse på øygruppen, at det på Svalbard blir spøkt med at den dagen gruvene i Barentsburg går tomme for kullreserver, vil russerne hente kull fra Russlands fastland og fylle opp gruvene i Barentsburg igjen, bare for å kunne fortsette med virksomheten.

Spørsmålet er om det er gjort tilstrekkelig langsiktige vurderinger av konsekvensene for norsk suverenitetshevdelse på Svalbard når man legger ned den norske kullgruvevirksomheten – basert på det som oppfattes som klima- og lønnsomhetsargumenter.

Riktignok vil reiseliv og forskning være tilstrekkelig for å opprettholde bosetningen i Longyearbyen og de andre spredte forskningsstasjonene på øygruppen, men disse virksomhetene har noen prinsipielle og praktiske betenkeligheter og konsekvenser med hensyn til norsk suverenitet i fremtiden.

Hvordan hevde suverenitet

For å ta det prinsipielle først: Hva vil det egentlig si å hevde suverenitet – eller sagt på enn annen måte – opprette og vedlikeholde et «eierskap» til et geografisk landområde?

I den vestlig juridiske og filosofiske tradisjonen har eiendomsretten ofte vært betinget av ideen om at man «eier» fruktene av eget arbeid. Dette gjelder også fruktene fra eget arbeid ved å utnytte naturressurser eller landjord.

Det var denne ideen som blant annet var basis for den amerikanske «Homestead Act», som ble innført i USA på 1800-tallet, som tilsa at «eierløse» landområder (inntil en viss begrenset størrelse) på den amerikanske prærien kunne tilfalle privat eierskap etter visse kriterier, som for eksempel at man bygget et hus og dyrket jorden i et antall år.

Altså var det ideen om at utnyttelse av jorden og andre naturressurser som gjorde at en stat, et selskap eller en privatperson fikk suverenitet og eiendomsrett over et gitt geografisk område. Det var også først og fremst den norske gruvevirksomheten som bidro til at Svalbard fikk norsk suverenitet i utgangspunktet.

I dag er det likevel internasjonal rett og sedvane som regulerer hvilke landområder som tilhører hver enkelt stat. Men i en filosofisk forstand, kan man (over tid) hevde tilstrekkelig suverenitet uten å utnytte landet og naturressursene?

Misforstå meg rett. Da Stortinget vedtok Svalbardloven i 1925 ble Svalbard «en udelelig og uavhendelig del av Kongeriket Norge. Ifølge Store Norske Leksikon sikrer Svalbardtraktaten «Norges fulle og uinnskrenkede» suverenitet over Svalbard. Traktaten er, som nevnt, undertegnet av 44 stater, inkludert alle vetomakter i FN.

Likevel er Svalbardtraktaten unik og spesiell. Avtalen som ble inngått i 1920 og trådte i kraft i 1925, sikrer nemlig likebehandling av borgere og selskaper fra alle land som har sluttet seg til avtalen. Dette innebærer at selv om Norges suverenitet og jurisdiksjon over Svalbard er uomtvistelig, fra et juridisk perspektiv, har tolkningen av avtalen blitt utfordret og bestridt av andre signaturstater, særlig fra Sovjetunionen og senere Russland, men også land i EU.

Som nevnt tidligere i teksten, protesterte Sovjetunionen på Russlands utelatelse på fredskonferansen etter første verdenskrig som avgjorde Norges suverenitet over Svalbard. Likevel, Sovjetunionen signerte til slutt traktaten i 1925, blant annet på bakgrunn av en hestehandel mellom Norge og Sovjetunionen, der Norge anerkjente Sovjet-regjeringen, mot at Sovjetunionen anerkjente Norges suverenitet over Svalbard. Men at traktaten sikret likebehandling av sovjetiske borgere og virksomheter var nok vel så viktig for å få Sovjetunionens underskrift.

På den andre side medfører det ganske så unike «likebehandlingsprinsippet» i traktaten, visse rom for juridisk tolkning som kan medføre strid og uenigheter. Norsk suverenitet over Svalbard kommer nemlig stadig i konflikt med andre stater. For eksempel har Norge i noen år vært i konflikt med EU om fiskekvoter på torsk og snøkrabbe i havområdene rundt Svalbard.

Norsk suverenitet blir testet av EU

Bakgrunnen for torskekvote-konflikten med EU stammer fra da Norge opprettet Fiskevernsonen på 200 nautiske mil rundt Svalbard i 1977. Norge mener at Svalbard-traktaten, og dens ikke-diskriminerende innhold, kun gjelder innenfor territorialfarvannet, som er på 12 nautiske mil fra kysten. Ingen av de andre statene som har undertegnet traktaten er enige i Norges tolkning av traktaten på dette området. Som løsning på denne ulike tolkningen har Norge og EU – uten å inngå en formell avtale – siden 1986 etablert en sedvane med å tildele hverandre like store torskekvoter hvert år. Den seneste konflikten oppstod som følge av at Storbritannia forlot EU, noe som bidro til at Storbritannia også tok med seg en torskekvote på 5.500 av 17.885 tonn. Dermed reduserte Norge EUs kvote tilsvarende, noe EU ikke ville akseptere.

Torskekvote-konflikten skapte uvanlige skarpe diplomatiske toner mellom Norge og EU i 2021. EU uttalte blant annet at de «står klare til å treffe alle nødvendige mottiltak» mot Norge for å sikre EUs interesser, mens Norge truet med å bruke Kystvakten til å arrestere skip fra EU, dersom fiskere fra EU fisker mer enn den tildelte kvoten.

Norge har hatt en lignende konflikt med EU om kvoter på snøkrabbe siden 2015, da EU – etter lignende sedvane om fordeling av fiskekvoter – tildelte seg selv en lik kvote som Norge. Konflikten toppet seg med at den norske kystvakten arresterte en latvisk fiskebåt. Hvorvidt den norske kystvakten hadde myndighet til å arrestere den latviske fiskebåten endte opp som en sak i Høyesterett i 2019. Der tapte den latviske fiskebåteieren, og Høyesterett konkluderte med at Norge, etter folkeretten, har eksklusiv rett til å utnytte snøkrabbe-ressursene, og at Svalbardtraktaten ikke er til hinder for å straffe fartøyer som fanger snøkrabbe uten gyldig tillatelse.

EU var derimot ikke enig i dommen og fortsatte med å tildele ut snøkrabbe-lisenser til fartøy fra EU-land. Saken er under forhandlinger mellom Norge og EU, men kan også ende opp i den internasjonale domstolen i Haag.

Snøkrabbe-konflikten handler først og fremst om en ressurs som forskere anslår kan få en fremtidig verdi på mellom én og seks milliarder kroner, men årsaken til at konflikten er blitt såpass skarp, særlig fra Norges side, handler egentlig om hvordan man definerer snøkrabbe-ressursene opp mot tolkningen av Svalbardtraktaten.

Snøkrabbene blir nemlig av Norge tolket som en sedentær art, noe som betyr at det er et bunndyr og ikke en fisk. Sedentære arter reguleres av reglene for kontinentalsokkelen, og ikke fiskevernesonen. Dette betyr at eventuelle bestemmelser rundt snøkrabberessursene også kan få konsekvenser for hvordan fordele eierskap og skatterettigheter til mulige olje-, gass- og mineralressurser, på og rundt Svalbard.

I høyesterettsdommen (HR-2019-282-S) mot den latviske fiskebåteieren tok imidlertid ikke retten direkte standpunkt til om traktaten får anvendelse utenfor territorialfarvannet på generell basis. Høyesterett tok kun stilling til lagmannsrettens dom om at det tiltalte latviske selskapet kunne straffes, uavhengig av om Svalbardtraktaten kommer til anvendelse i det aktuelle området, og uavhengig av om dispensasjonshjemmelen i snøkrabbeforskriften skulle være i strid med traktaten.

Altså er ikke norsk eksklusiv suverenitet over alle eventuelle ressurser på Svalbards kontinentalsokkel (200 nautiske mil fra kysten) avklart i verken norsk eller internasjonal rett, selv om dommen i snøkrabbedommen i Høyesterett peker i en klar retning med basis i folkeretten. Dette stridsspørsmålet kan nemlig være av stor betydning når det kommer til fremtidig utnyttelse av naturressurser på Svalbard.

Ressurser på Svalbards kontinentalsokkel

Det er usikkert hvor mye olje- og gassressurser som kan finnes på øygruppen og dens kontinentalsokkel. Svalbard museum skriver at fra 1963 og frem til i dag er det boret 17 letebrønner på Svalbard uten at det er gjort drivverdige funn, mens det i 1980–90 årene ble gjort omfattende undersøkelser med land- og sjøseismikk. Konklusjonen da var at leteboring er uinteressant på det nåværende tidspunkt.

I 2006 fikk et russisk selskap tillatelse av norske myndigheter til å skyte seismikk rett inntil land – på vestsiden av Svalbard – hvor det ble funnet interessante strukturer med hydrokarboner. Det ble da antatt at det kan ligge opp mot 60 millioner tonn olje, noe som tilsvarer omtrent 70 millioner Sm3 oljeekvivalenter, på sokkelen ved Svalbard. Til sammenligning ble det produsert 231 millioner salgbare Sm³ o.e. på norsk sokkel i 2021.

Universitetet i Stavanger fant for eksempel store mengder av skifergass i nærheten av Longyearbyen ved et CO2-lagringsforsøksprosjekt i 2021. To letebrønner av Equinor på grenseområdet ved Svalbard-kassen i 2021 ga én tørr brønn og ett funn med ikke drivverdige gassforekomster.

Oljedirektoratet anslår, blant annet basert på satellittdata over naturlige olje- og gassutslipp, at mer enn 60 prosent av forventingsestimatet for de totale uoppdagede petroleumsressursene ligger i Barentshavet, noe som utgjør 2500 millioner SM3, som altså tilsvarer over ti års 2021-produksjon fra norsk sokkel. Men mer enn halvparten av disse ressursene ligger i Barentshavet nord, som blant annet inkluderer kontinentalsokkelen til Svalbard, men som ikke er åpnet opp for petroleumsvirksomhet. Oljedirektoratet forventer også at funnstørrelsen i Barentshavet nord, er større enn i den åpnede Barentshavet sør – som hittil delvis har vært en skuffelse, sammenlignet med Nordsjøen og Norskehavet. Større funn øker som kjent sannsynligheten for at funnene er økonomisk drivverdige.

Men det er foreløpig svært usannsynlig at olje- og gassressursene rundt Svalbard kommer til å bli utnyttet. Miljø- og klimahensyn og dagens forvaltningspolitikk hindrer utnyttelse. Det som derimot kan bli aktuelt, dog heller ikke uten miljøpåvirkning og fremtidige konflikter, er utnyttelse av mineralressurser på kontinentalsokkelen ved Svalbard.

Da er særlig den undersjøiske fjellkjeden i Norskehavet som går mellom Jan Mayen og Svalbard interessant. Fjellkjeden, som er like stor som fastlands-Norge, ligger nemlig midt i skjøten mellom den europeiske og den amerikanske jordplaten, der vulkanske prosesser fører til at kontinentene skyves fra hverandre. Basert på mange års kartlegging og forskning av UiB, anslo NTNU og Norges geologiske undersøkelse (NGU) i 2013 at det finnes uoppdagede mineralressurser for mange hundre milliarder kroner langs Atlanterhavsryggen mellom Jan Mayen og Svalbard.

I 2020 kom også nyheten om at forskere fra NTNU hadde funnet enorme mengder verdifulle marine metaller på havbunnen utenfor Svalbard. Funnet, som består av kobber, sink, gull og sølv, er av forskerne konservativt verdsatt til hele 1000 milliarder kroner. Til sammenligning hadde Johan Sverdrup-feltet – det mest verdifulle petroleumsfeltet funnet på norsk sokkel etter år 2000 – en forventet produksjonsverdi på 1430 milliarder kroner i løpet av feltets levetid i 2020 (riktignok med estimert oljepris på rundt 70 USD fatet).

I 2019 vedtok Stortinget havbruksmineralloven, som åpner opp for fremtidig leting og produksjon på norsk kontinental sokkel, mens regjeringen, i statsbudsjettet for 2020, bevilget 30 millioner kroner til kartlegging av havbruksmineraler.

En rapport fra Rystad Energi fra 2020 anslo at dersom de mest optimistiske anslagene slår til, kan utvinning av mineraler på havbunnen gi Norge 180 milliarder i årlige inntekter og 21.000 arbeidsplasser. Lisenser for utvinning av mineraler på den norske havbunnen kan komme allerede i 2023.

Men så lenge det er uavklart om Svalbardtraktaten kun regulerer territoriale farvann på 12 nautiske mil fra kysten, eller om den også regulerer kyststatenes økonomiske sone på inntil 200 nautiske mil, vil det nok ikke bli aktuelt med havbunnmineral-lisenser utenfor Svalbard med det aller første.

Russiske interesser på Svalbard

Noen dager etter at det store mineralressurs-funnet utenfor Svalbard ble annonsert i 2020, mottok den daværende norske utenriksministeren, Ine Marie Søreide, et skarpt brev fra den russiske utenriksministeren, Sergej Lavrov.

I brevet tok ikke Russland opp mineralressursene direkte, men Lavrov listet opp en rekke bekymringer knyttet til Russlands tilstedeværelse. Blant annet restriksjoner knyttet til bruk av russiske helikoptre, deportasjonsprosedyrer som kun gjelder russiske innbyggere på Spitsbergen, ulovligheter i Norges fiskevernsone, urimelige utvidelser av naturvernsoner som begrenser økonomiske operasjoner, samt flere andre problemer. Lavrov varslet også at Russland ikke hadde til hensikt å begrense sin tilstedeværelse: Tvert imot, har Russland langsiktige planer om å styrke, diversifisere og modernisere sin økonomiske tilstedeværelse.

Russlands utenriksminister Sergej Lavrov
Russlands utenriksminister Sergej Lavrov

Det er imidlertid ikke første gang russerne setter i gang diplomatiske pressmidler mot Norges suverenitet og undergraver Svalbardtraktaten. Som nevnt undertegnet Sovjetunionen til slutt Svalbardtrakten i 1925, men både Sovjetunionen og Russland har lenge presset på at deres lange tilstedeværelse på øygruppen bør sette russiske interesser i særstilling på Svalbard.

Etter at traktaten trådte i kraft i 1925 var det nemlig kun Norge og Sovjetunionen som hadde virksomhet og bosetninger på Svalbard frem til krigsutbruddet i 1939. Samboerskapet forløp lenge uten store konflikter, mye på grunn av at norske myndigheter knapt gjorde forsøk på norsk rettshåndhevelse i de sovjetiske bosetningene. En annen årsak til få konflikter mellom Norge og Sovjetunionen i denne perioden handlet om at Sovjetunionen først og fremst hadde økonomiske interesser på Svalbard. Men dette endret seg brått med andre verdenskrig.

I 1941 ble driften av gruveanleggene på Svalbard stanset, mens de norske innbyggerne ble evakuert til Skottland og de sovjetiske til Arkhangelsk. Tyskerne ødela senere Longyearbyen, Barentsburg, Grumantbyen og Sveagruven. Likevel ble øygruppen aldri okkupert av tyskerne, men fra og med 1941 etablerte de flere værstasjoner rundt omkring på området. Men det største politiske dramaet om Svalbard skjedde på slutten av andre verdenskrig.

Sovjetisk press om Svalbard pushet Norge mot Nato

I boken «Høyt spill – Svalbard-spørsmålet 1944– 47», fra 2004, skildrer Sven G. Holtsmark det høydramatiske presset fra Sovjetunionen mot norske myndigheter om å endre de juridiske forholdene på Svalbard.

I november 1944 krevde den sovjetiske utenriksministeren, Molotov, at Svalbardtraktaten skulle elimineres, fordi den diskriminerte Sovjetunionen, og at Svalbards internasjonale status i hovedsak burde reguleres bilateralt, mellom Norge og Sovjetunionen. Molotov ønsket også at Bjørnøya skulle overføres til Sovjetunionen. At sovjetiske styrker stod inne på norsk territorium etter frigjøringen av Øst-Finnmark høsten 1944, samt at resten av Norge fremdeles var under tysk okkupasjon, er et viktig bakteppe for å forstå Norges reaksjon på det sovjetiske presset som kom noen uker senere. I norske regjeringskretser var det en utbredt bekymring for hva som kunne være Sovjetunionens videre hensikter overfor Norge. Bekymringen var ikke uten grunn.

I Holtsmarks bok, som også er basert på sovjetiske kilder, kommer det blant annet frem at spørsmålet om Svalbard ble sett i sammenheng med forslag om å opprette et system med militære baser på norsk territorium og mulige krav om forskyvning av den sovjet-norske grensen i Sovjetunionens favør. Dette ble aldri presentert for den norske regjeringen.

Det sovjetiske presset ble opplevd som sterkt. For eksempel la den norske regjeringen frem et forslag om et norsk-sovjetisk felles forsvar av øygruppen i 1945, men både regjeringen og Stortinget endret gradvis kursen frem mot 1947, hvor de avviste videre forhandlinger med Sovjetunionen.

Holtsmarks kilder peker også på hvordan Svalbard-spørsmålet bidro til å undergrave datidens grunnlag for den norske regjeringens ønske og vilje til å være en «brobygger» mellom Sovjetunionen og Vesten. Samtidig var «brobyggingspolitikken» delvis et skalkeskjul for en faktisk vestvending, men det var også viktig at den opprettholdt brobyggingspolitikkens troverdighet, dels i frykt for at en mer avvisende norsk politikk ville få Sovjetunionen til å ta seg til rette på egenhånd både på Svalbard og i Nord-Norge.

Uansett bidro nok det sovjetiske presset til å befeste den allerede eksisterende mistroen i regjeringskretser til Sovjetunionens langsiktige hensikter i nord, selv lenge etter at regjeringen og Stortinget avviste det sovjetiske forslaget i 1947.

I et notat i 1953, reflekterte for eksempel en av Molotovs viseutenriksministre over en erkjennelse av at Molotovs press i 1944–47 hadde svekket Sovjetunionens stilling i Norge. Blant annet hadde den sovjetiske Svalbard-kampanjen bidratt til oppslutningen om medlemskap i NATO i 1949.

Men det er heller ingen tvil om at den norske regjeringen spilte et høyt spill om Svalbard i krigens sluttfase. Holtsmark konkluderer blant annet slik:[1]

«Fra norsk side ble 9. april-utkastet lagt frem med tanke på at det norsk-sovjetiske fellesforsvaret på Spitsbergen faktisk skulle settes uti livet Om russerne hadde valgt å føre saken videre våren og sommeren 1945, ville den norske regjeringen hatt vanskelig for å gå tilbake på sitt eget forslag. Utenriksminister Lie hadde heller ikke noe ønske om et slikt tilbaketog. Sluttresultatet kunne blitt et Svalbard under faktisk sovjetisk kontroll, med de langsiktige og uoverskuelige utenrikspolitiske, militærstrategiske og økonomiske konsekvenser dette ville hatt. Om sluttresultatet derfor ble vellykket i et norsk perspektiv, skyldtes det lykken mer enn forstanden.»

Etter andre verdenskrig ble de norske og sovjetiske gruvesamfunnene gjenoppbygd. De første tiårene etter krigen var Norge tilbakeholden med å drive rettshåndhevelse i fullt omfang overfor sovjetiske virksomheter og borgere, men dette endret seg fra 1970-årene, da Norge i økende grad markerte sin suverenitet og fortolkning av bestemmelsene i traktaten. Særlig gjaldt dette det sovjetiske myndigheter hevdet var mangelfull norsk etterlevelse av artikkel 9 i traktaten, om begrensinger på militær virksomhet, men også ulike sider av likebehandlingbestemmelsene.

For eksempel protesterte Sovjetunionen kraftig i 1951 da den norske regjeringen slo fast at Svalbard inngikk i NATOs nordatlantiske forsvarsområde. Norske planer om å anlegge flyplass og en telemetristasjon ved Longyearbyen møtte også sovjetisk motstand. Men selv om det tidvis var friksjon mellom Norge og Sovjetunionen om Svalbard under den kalde krigen, kom det ikke til noen kritisk konflikt.

I etterkant av oppløsningen av Sovjetunionen har Russland, som allerede nevnt, jevnlig protestert mot Norges forvaltning av Svalbardtraktaten. Enten det handler om letelisenser, bortvisningsregelverk eller miljøregulering.

Men selv om russiske protester traktaten oppleves som en normalsituasjon, betyr ikke dette at forholdet mellom Norge og Russland ikke medfører risiko for farligere konflikter på både kort og lang sikt.

Norsk suverenitet på Svalbard på lengre sikt

Som nevnt over møter Norges suverenitet over Svalbard en rekke prinsipielle problemstillinger som bør avklares, men likevel er norsk suverenitet over øygruppen juridisk bunnsolid, der også tid og sedvane jobber i Norges favør. Men dette betyr ikke at suvereniteten kan møte på praktiske problemstillinger på noe lengre sikt.

Som nevnt over, er Norge i ferd med å stenge ned siste del av kullgruvevirksomheten. Dette til tross for at store deler av ressursene blir brukt til kullkraftverket i Longyearbyen, mens resten blir brukt som materiell i industriproduksjon. Som erstatning for gruvevirksomheten skal Norge opprettholde suverenitet gjennom forskning og høyere utdanning, reiseliv og annen variert næringsvirksomhet. Dette kommer tydelig frem i siste Svalbardmelding – som legges frem med om lag ti års mellomrom.

I utgangspunktet vil ikke denne strategiendringen skape problemer med hensyn til å opprettholde de norske bosetningene på Svalbard. Men endringen skaper likevel utfordringer med hensyn til sammensetningen av de norske bosetningene.

Arbeidsplassene tilknyttet kullvirksomheten krever nemlig ikke bare høy kompetanse og gode lønnsvilkår, de er også i stor grad besatt av nordmenn, noe som skaper gode vilkår for at norske familier kan bosette seg på Svalbard.

Dette er viktig, for Svalbard har – til tross for et lavt skatte- og avgiftsnivå – svært høye bo- og levekostnader. Samtidig er de fleste av boligene i Longyearbyen eid av noen få aktører, mens det er sterkt vern for bygging av nye boliger. Dette betyr at leieprisene i Longyearbyen er svært høye, med mindre man får tak i en bolig med subsidiert leie.

For yngre mennesker – som ønsker å bytte ut backpacking i Sørøst-Asia og interrail i Europa med et kortere opphold som guide eller bartender på Svalbard – vil det ikke være noe problem å bo på hybel, kollektiv eller flermannsrom, men for de mer voksne, med familie, som ønsker å bo på Svalbard på noe lengre sikt, er ikke dette like attraktivt.

Lønnsnivået i reiselivet er heller ikke like bra som for gruve-arbeidsplassene, noe som også bidrar til at arbeidsplassene i reiselivet ikke er så attraktive for nordmenn. På scootertur-safari, som jeg deltok på, var for eksempel kun én av fem guider norske.

Å satse mer på forskning og høyere utdanning er nok en bedre strategi for å opprettholde norsk suverenitet i fravær av kullgruvevirksomheten. For eksempel er den relativt nye Folkehøyskolen på Svalbard en utmerket måte å hevde norsk suverenitet på. Men også forskningsmiljøene på Svalbard består av et internasjonalt forskerfellesskap.

Ifølge Svalbardmeldingen skal Longyearbyen også fremover være et levedyktig lokalsamfunn som er attraktivt for familier. Men det er flere faresignaler for at det motsatte er i ferd med å skje.

I 2021 var det ifølge SSB registrert 2940 innbyggere på hele Svalbard, hvorav 2552 var bosatt i de to norske bosetningene Longyearbyen og Ny-Ålesund. Altså er de norske bosetningene i en klar majoritet på øygruppen.

Demografien i dag står i en skarp kontrast til demografien under den kalde krigen, da bosetningene i den sovjetiske delen utgjorde et klart flertall av befolkningen. På 1980- og 90-tallet, da antallet bosatte på Svalbard var på et toppnivå på totalt 4000 mennesker, var innbyggerforholdet mellom de russiske og norske bosetningene på nesten 2,5 til 1 på det meste. Men etter den kalde krigens slutt, og særlig da den russiske gruvebyen Pyramiden ble forlatt i 1998 i forbindelse med rubel-krisen på slutten av 90-tallet, har de russiske bosetningene hatt synkende befolkningstall.

Likevel skjuler statistikken om de norske bosetningene en trend som det er viktig å diskutere med hensyn til norsk suverenitet. For mens antallet norske statsborgere i de norske bosetningene har ligget på mellom 1500 til 1800 i perioden 2010 og frem til 2021, har antallet utenlandske statsborgere i de norske bosetningene mer enn doblet seg, fra rundt 300 i 2010 til rundt 750 i 2021. Inkluderer man de russiske bosetningene, er nærmere halvparten av innbyggerne på Svalbard utenlandske statsborgere.

Nedleggelse av de siste gruvejobbene vil nok forsterke denne trenden, og selv om det fremdeles vil gjenstå et arbeid med opprydning og tilbakeføring av gruveområdene til naturtilstand, er dette et midlertidig arbeid.

Dette betyr at nordmenn (igjen) kan bli en minoritet på Svalbard – uten å hevde suverenitet ved å direkte utnytte naturressurser på øygruppen og med et lokaldemokratisk styre, hvor også utenlandske borgere har stemmerett.

Nå skal ikke denne trusselen overdrives. De to største utenlandske gruppene, utenom de russiske bosetningene, er innbyggere fra Norden og Vest-Europa.

Men likevel bør den neste Svalbardmeldingen være tydelig på tiltak for å opprettholde en norsk majoritet, og samtidig diskutere mulige konsekvenser for suvereniteten på lengre sikt dersom nordmenn blir en minoritet. For ikke å snakke om hvordan forholdet til Russland og de russiske bosetningene i etterkant av invasjonen i Ukraina skal handteres.

Svalbard ligger som kjent midt i første perimeterlinje for den russiske nordflåtens bastionforsvar. I en artikkel i Militære studier fra 2016 skriver Christian Keyser-Amundsen, orlogskaptein i Sjøforsvaret, blant annet at:[2]

«En sikkerhetspolitisk krise ved Svalbard er en situasjon med risiko for eskalering og i siste instans væpnet konflikt. Som følge av uenighet blant traktatlandene om myndighetsutøvelse kan Norge komme til å måtte håndtere situasjonen uten alliert støtte. Enhver norsk endring i tilstedeværelse og handling i nordområdene som er nær den russiske marinens hovedbase, vil måtte forventes å voktes med argusøyne. Potensialet for misforståelser og for at defensive tiltak oppfattes som offensive og eskalerende, er definitivt til stede.»

Norge har sakte, men sikkert, stadig utvidet myndighetshevdelsen på Svalbard. Men det er grenser for hvor normalt Svalbard kan bli – så lenge et lite stykke Russland fremdeles eksisterer på øygruppen.

Det var et godt diplomatisk og politisk håndverk som gjorde Svalbard til en del av Kongeriket Norge. Men samtidig er Svalbard Norges fremste sikkerhetspolitiske akilleshæl. Hvordan Norge opprettholder og forsvarer sin suverenitet på øygruppen, nå og fremover, vil sette norske myndigheter på nye prøver. Svalbardpolitikken bør løftes opp og frem i lyset.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

[1] Holtsmark, Sven G., «Høyt spill – Svalbard-spørsmålet 1944-47», Forsvarsstudier, 1–2004.

[2] Keyser-Amundsen, «Kampen om Svalbard, 2030 – Norsk eller russisk dominans?», Militære Studie, Forsvarets Stabsskole 1–2016, side 28.

Powered by Labrador CMS