Kommentar

Kan integreringen bli bedre?

Integreringsarbeidet kan flikkes på, men det virker urealistisk å tro at det kan bli mye bedre, skriver Pål Mykkeltveit.

Bilde: Pixabay

Integrering beror i all hovedsak på hvem som kommer og på situasjonen på arbeidsmarkedet. En ny FAFO-rapport finner ingen tiltak vi kan iverksette, som åpenbart vil få mange flere ut i jobb.

Innledningsvis i Brochmann II-utvalgets rapport om langsiktige konsekvenser av høy innvandring heter det at: «Hvis det norske samfunnet ikke lykkes bedre med integreringen av innvandrere og flyktninger fra land utenfor Europa, er det risiko for at økende økonomisk ulikhet kan spille sammen med kulturelle forskjeller og svekke grunnlaget for samhørighet, tillit og samfunnsmodellens legitimitet».

I tillegg kommer de mye omtalte økonomiske kostandene, som SSB har beregnet til 10 000 kroner i ekstra skatt per person årlig fra 2025.

Derfor er det fleste enige om at integreringen må bli bedre. For første generasjons innvandrere betyr det i all hovedsak å få dem inn i arbeidslivet. Integreringsarbeidet handler ganske enkelt om å gi folk kurs og utdanning slik at de kommer seg i jobb. Det er en veldig konkret og lite mystisk oppgave: Det burde finnes nok kompetanse ute i Norges kommuner til å vite hvordan man skal denne drive opplæringen på best mulig måte.

Avtakende grensenytte?

Resultatene er likevel ikke egnet til å begeistre.

Omlag halvparten av flyktningene kommer i jobb, viser tall fra en FAFO-rapport som ble lansert i forrige uke. 28,7 prosent av de som startet på introduksjonsprogrammet i 2007, hadde heltidsjobb i 2014. I tillegg var 15,9 prosent i deltidsjobb og 4,2 prosent selvstendig næringsdrivende. En gruppe på 6,3 prosent var i arbeid, men hadde mer enn halvparten av inntekten sin fra offentlige overføringer.

Slike tall gjør det fristende å tenke at milliardene som brukes på integrering, egentlig ikke spiller noen rolle. Polakkene som har kommet som arbeidsinnvandrere det siste tiåret, har gått rett inn i jobb uten introduksjonsprogram eller språkopplæring (sysselsettingsgraden deres var i 2016 høyere enn gjennomsnittet i befolkningen); det samme gjorde pakistanerne som kom på 70-tallet.

I hovedsaken er regelen enkel: Hvis det er etterspørsel etter noen på arbeidsmarkedet, blir de integrerte av seg selv. Hvis det ikke er etterspørsel etter dem, blir integreringen vanskeligere. Staten får lite igjen for alle milliardene den bruker på dette arbeidet.

Man kan derfor se for seg at mer statlig pengebruk på integrering forsvinner bort i en avtakende grensenytteeffekt. Det offisielle målet er at 70 prosent av deltakerne på introduksjonsprogrammet skal være i arbeid eller utdanning ett år etter at det er avsluttet. Måloppnåelsen er i dag på litt over 60 prosent, og tallet har vært stabilt de siste fem årene.

Dersom vi på bakgrunn av dette antar at integreringsarbeidet i Norge allerede fungerer så bra man kan forvente, vil det kreves stadig mer penger og ressurser å integrere en ekstra prosent av flyktningene. Pengebruken vil raskt kunne bli uforsvarlig i forhold til hva man får tilbake. For flyktninger som er analfabeter eller nesten aldri har gått på skole, er det vanskelig å lære seg å fungere i en vanlig norsk jobb, nesten uansett hvor mye vi investerer i dem.

Ulikheter i kommunene

Dersom vi skal bli bedre på integrering, er det likevel to ting vi potensielt kan gjøre:

Noen må komme opp med et nytt og effektivt tiltak som ikke har blitt prøvd før, eller så må integreringsarbeidet i kommunene strømlinjeformes etter modell fra kommunene som er flinkest i dag. Det siste høres i utgangspunktet gjennomførbart ut. FAFO-rapporten, som handler om hva som virker i integreringsarbeidet, viser nemlig at det er store forskjeller blant norske kommuner på hvor mange flyktninger de får ut i arbeid og utdanning.

I Sarpsborg er bare 31 prosent i arbeid fire år etter oppstart i introduksjonsprogrammet, mens Hammerfest har fått 70 prosent i arbeid.

I Eigersund og Fredrikstad har 54 prosent av flyktningene som klassifiseres i spor 2, altså verken har det verste eller det beste utgangspunktet, bestått en språkprøve på nivå 3. I Levanger er andelen seks prosent og i Narvik tre prosent.

Her begynner ting å ligne på en praktisk test av integreringsarbeidet. Staten er ikke kjent for å «produkt-teste» nye tiltak før de «slippes på markedet», men her er det som om mangfoldet av norske kommuner samarbeider om en storstilt empirisk test av hvilke integreringstiltak som fungerer i praksis. I så fall kan de med dårlige resultater, lære av de med gode resultater.

Humankapital og arbeidsmarked

Men FAFO-rapporten forteller at det likevel ikke er så lett.

En flyktning med doktorgradsutdanning (som utgjør mellom 0,2 og 0,4 prosent) er lettere å integrere enn en som ikke kan lese. Jeg ville trodd at flyktningene fordeles tilfeldig utover i Norge slik at de samlet sett har omtrent den samme gjennomsnittskompetansen i hver kommune, men slik er det tydeligvis ikke. Kommunes ulike resultater, har derfor i stor grad å gjøre med hvem som kommer dit.

Og de som kommer, har ikke bare ulik formell kompetanse. I tillegg handler det om store ulikheter i resultatoppnåelse ut fra landbakgrunn. Ifølge FAFO-rapporten har en somalier som blant annet har utdanning på ungdomskolenivå, er ugift, har blitt bosatt i en sentral kommune i Akershus med arbeidsledighet på tre prosent, begynte på introduksjonsprogrammet i 2009, har bestått en prøve i grunnleggende norsk og har seks barn 26 prosent sannsynlighet for å være i arbeid i 2013. Endrer man nasjonalitet til eritreer, mer enn dobler sannsynligheten seg til 59 prosent.

Lokale forhold som arbeidsledighet, arbeidsmarked og utdanningstilbud har også mye å si. Forfatterne av FAFO-rapporten diskuterer muligheten av å lage en benchmarkstudie der man kontrollerer for ulike variabler og måler om den enkelte kommunen produserer bedre eller dårligere resultater enn rammebetingelsene og flyktningenes medbrakte utgangspunkt skulle tilsi.

Det kommer imidlertid frem av rapporten at det har vist seg vanskelig å lage en slik studie. For det første finnes det ikke gode nok data over kjennetegn ved deltakerne. For det andre varier det mye fra år til år hvem og hvor mange som bosettes i hver kommune.

Og ikke minst er det ingen tydelig korrelasjon mellom hvilke tiltak som er i bruk og hvor mange av flyktningene som har kommet i utdanning eller arbeid, forteller FAFO-rapporten. Noen kommuner får relativt mange flyktninger ut i arbeid etter arbeidspraksis, mens andre ikke gjør det. Den samme mangelen på tydelig sammenheng mellom tiltak og måloppnåelse gjelder også for språkpraksis, grunnskoleutdanning og utprøving i ordinært arbeid. Tyngdepunktene i integreringsprogrammet, kurs og praksis, gir små eller ingen påviselige effekter, ifølge forskerne.

Behov for nytenkning

Enkelte påviselige effekter har forskerne likevel funnet. Kvinner har større sjanse for å komme i arbeid etter arbeidspraksis. Noen menn har lavere sjanse dersom kommunen ikke tilbyr heldagsprogram (noe som er lovpålagt). Å bestå norskkursene er ikke overraskende en nøkkel til å komme i arbeid. Og flest mulig lærere med formell kompetanse i norsk som andrespråk har en viss effekt på at flere gjør det.

Tiltak som kan heve antallet flyktninger i arbeid med flere prosentpoeng, er det imidlertid vanskelig å få øye på når man leser rapporten. Derfor forsøker forfatterne seg også på litt nytenkning.

Gloppen kommune har hatt suksess med å tilby flyktninger et utdanningsløp til helsefagarbeiderutdanning, selv om de egentlig ikke oppfyller de formelle kravene, som grunnskoleutdanning. I stedet blir flyktningene tatt opp på bakgrunn av intervju der de blir vurdert etter motivasjon og personlig egnethet. Slike forsøk, som går på tvers av det etablerte regelverket, er en form for «produkttesting».

Men i motsetning til i næringslivet blir slike forsøk stanset selv om de oppnår den tiltenkte effekten, slik det har skjedd i Gloppen. Det skyldes at forsøkene krever unntak fra regelverk som egentlig gjelder hele befolkningen. For å si det enkelt blir det urettferdig at noen skal få en forenklet vei til fagbrev når ikke alle får det. Det er likevel et godt spørsmål om ikke hensynet til integrering burde tjene som foranledning til drastiske endringer på hele eller deler av yrkesfagutdanningen. En stor andel majoritetsnordmenn sliter også med å gjennomføre den.

Virker integreringen?

Betyr alt dette at den fristende antakelsen om at dagens integreringsarbeid stort sett er bortkastede penger, stemmer? Det kan vi ikke vite siden forskerne ikke har kunnet sammenligne med kohorter som ikke har gjennomført introduksjonsprogrammet.

Men det er åpenbart at betydningen av introduksjonsprogrammet er liten i forhold til situasjonen på arbeidsmarkedet og flyktningens utgangspunkt. Integreringsarbeidet kan flikkes på, men det virker urealistisk å tro at det kan bli mye bedre. I møte med fremtidens utfordringer kan man i alle fall ikke sette sin lit til at vi skal klare noe slikt. Og slik sitatet fra Brochmann-rapporten forklarer, kan det få rimelig uheldige konsekvenser.

Bli abonnent

Da får du tilgang til alle artikler. Det tar under ett minutt.

Prøv i en måned for 1,-
Allerede abonnent? Logg inn

Fra forsiden