Kommentar

Legalisering reduserer trolig kriminaliteten

Bilde: Pixabay.

Vil legalisering av narkotika gi mindre kriminalitet? Det er gode grunner til å tro det, men vi har få relevante erfaringer å bygge på.

I forrige uke skrev spaltist Mats Kirkebirkeland at heroinutdeling og legalisering av cannabis kan avhjelpe Oslos gjengproblem. Dagbladets Ola Magnussen Rydje og MDGs Eivind Trædal har argumentert for det samme, mens Øystein Schjetne er uenig og har svart Kirkebirkeland i Minerva.

Selv om teorien er velkjent, er det faktisk ganske lite empiri som kan hjelpe oss til å finne ut hvem som har rett. For å vurdere virkningen av ulike reguleringsregimer på kriminaliteten, må vi dele denne kriminaliteten opp i sine viktigste bestanddeler:

Ruspåvirket kriminalitet, altså den som skjer fordi noen er ruset. Et regime som letter tilgang og reduserer pris kan øke forbruket, selv om forskningen tyder på at denne effekten er beskjeden. Men vi må også ta hensyn til substitusjonseffekter mot lovlige rusmidler, primært alkohol. Dersom mange erstatter alkohol med cannabis, kan det ha positive virkninger på ruspåvirket kriminalitet.

Brukere som stimuleres til kriminalitet på grunn av forbudet. Siden prisen på narkotika drives opp av forbudet, skaper det også behov for ekstra inntekter hos brukeren. En måte å skaffe disse pengene er gjennom vinningskriminalitet. Andre måter er selv å inngå i forhandlerkjeden, prostitusjon og så videre.

Utover pengebehovet, kan det faktum at man må skaffe varene fra et kriminelt nettverk også bidra til trekke brukeren inn i kriminell virksomhet av annen art. (En norsk studie fra 2010 av Pedersen og Skardhamar viser at når man tar bort narkotikarelatert kriminalitet, forsvinner sammenhengen mellom bruk av marihuana i ung alder og senere høyere kriminalitetsrater. En studie av unge svarte amerikanske menn, viser det samme for voldskriminalitet, men at marihuanabruk øker risikoen for senere vinningskriminalitet).

Leverandørene er per definisjon kriminelle i fravær av legalisert omsetning. De er opptatt av å beskytte og utvide sitt marked, mot andre selgere og mot politiet. Denne rivaliseringen er ofte voldelig – gjengkriger og narkostater. Legalisering kan undergrave dette markedet fordi de aller fleste heller ville dekke sitt behov fra legale kilder enn fra illegale, og fordi legalisering kan redusere den høye fortjenesten i det illegale markedet.

Men det betyr ikke nødvendigvis at leverandørene bare forsvinner. Legalisering av noen stoffer, som cannabis, føre til at leverandørene trapper opp aktiviteten i fortsatt illegale stoffer, som heroin og kokain. Dersom legaliseringen er sterkt geografisk avgrenset, som i amerikanske delstater, kan leverandørene finne nye markeder i omkringliggende områder, og altså utnytte forskjellen i reguleringsregimer. Og disse gjengene kan også gå (sterkere) inn i annen kriminalisert virksomhet, typisk prostitusjon eller gambling.

Støy i dataene

Ulike former for liberalisering vil slå ulikt ut på disse gruppene. Er det bare bruken som avkriminaliseres, er det fremdeles kriminelle som er leverandører. Dersom det er for strenge restriksjoner i et legalisert marked, slik at prisen holdes høyt og tilgangen er vanskelig, vil det oppmuntre et svart marked på siden.

Før vi ser på erfaringene med liberalisering så lang, er det også verdt å huske på at bare en mindre del av vinnings- og voldskriminalitet på nasjonalt nivå er knyttet til narkotika. Det kan være vanskelig å lese effekt av endringer i reguleringsregimet fordi det samtidig ofte skjer mye annet som påvirker det samlede kriminalitetsbildet – det skaper «støy» i dataene. Men andelen kan være større i noen områder og for noen former for kriminalitet, slik at det er mulig å spore endringer.

En kompliserende faktor er at liberalisering fører til at politiet kan frigjøre ressurser til etterforskning av andre typer kriminalitet. Det burde redusere den, men det kan også hende at en større del av kriminaliteten blir registrert, f.eks. ved intensivert kontroll av brudd på veitrafikkloven eller at flere gidder å anmelde tyverier dersom de tror at politiet faktisk vil etterforske.

Portugal

De senere år har det skjedd større eller mindre liberaliseringer av narkotikalovgivningen i en rekke land, samt amerikanske delstater. Men ingen har gått så langt som til legalisering av alle stoffer.

La oss starte med Portugal, som med sin avkriminalisering av alle stoffer fra 2001 nå danner modell for liberalisering i flere land, deriblant Norge. (Jeg har skrevet nærmere om modellen her). Her er det viktig å understreke at det dreier seg om avkriminalisering, ikke legalisering, og at brukerne derfor fremdeles må få tak i stoffene på ulovlig måte. Når det i tillegg er slik at forbruket ikke har økt, snarere gått ned etter liberaliseringen, er det ingen grunn til å tro at kriminaliteten skulle påvirkes særlig. I sin gode gjennomgang av den portugisiske reformen fra 2014 skriver Hannah Laqueur:

“For the Act to have an impact on psychopharmacological or economic-compulsive crime, the legal change would have to increase the frequency of drug use or affect the price of the drugs, neither of which, as the sections above showed, changed substantially. “

Hun bemerker at det var en betydelig økning i antall mord mellom 2001 og 2007, og at dette av noen ble tilskrevet forhold i narkotikamarkedet. Men siden den gang har mordraten falt tilbake til gammelt nivå. Og økningen i kriminalitet de første årene var sammenlignbar med Spania og Italia, som har et mindre liberalt narkotikaregime.

Uruguay

Uruguay legaliserte salg, besittelse og bruk av cannabis den 20. desember 2013, og det nye regimet er gradvis faset inn deretter. Først den 19. juli 2017 kom de første lisensierte utsalgene i drift.

Men reguleringsregimet er sterkt mangelfullt.  Bare to firmaer er lisensiert til å produsere, og disse har så liten kapasitet at de ikke klarer å dekke etterspørselen. Svært få apotek har valgt å selge stoffet. Man kan riktignok dyrke inntil seks cannabisplanter selv. Men de fleste vil ganske enkelt kjøpe produktet, og når det er så praktisk vanskelig, eksisterer et betydelig ulovlig marked fremdeles på siden av det legale.

Selv om Uruguay har relativt liten kriminalitet sammenlignet med andre latinamerikanske land, har de et betydelig gjengproblem i hovedstaden Montevideo, som fungerer som transitthavn for brasilianske narkotikakarteller. Det antas at denne organiserte kriminaliteten også er med på å trekke innenlandsk bruk av narkotika opp, og kokainbruken er relativt høy.

Telesur meldte 13. januar 2018 at det etter legaliseringen hadde vært et fall på 20 prosent i narkotikarelatert kriminalitet. Artikkelen er spredd med entusiasme av legaliseringstilhengere, men jeg er ikke i stand til å finne primærkilden til denne opplysningen, og det kan se ut som det her dreier seg om brudd på narkotikalovgivningen, som naturlig nok vil falle når forbudet faller bort, uten at det sier oss noe meningsfullt om kriminaliteten forøvrig. (Telesur meldte også om et økende problem med cannabis-turisme – det er ikke lov å selge til utlendinger).

Det amerikanske utenriksdepartementet melder at voldskriminalitet i Uruguay falt i 2017, men at mordraten steg igjen, etter å ha falt året før. Den har ligget noe høyere de siste seks år enn de foregående tyve år. Andelen mord som kan tilbakeføres til gjengoppgjør har økt kraftig, og det har altså med den internasjonale narkotikahandelen å gjøre, ikke det lokale cannabis-markedet.

Det er altfor tidlig å konkludere om legaliseringen av cannabis har hatt noen effekt på kriminaliteten i Uruguay.

Amerikanske delstater – medisinsk marihuana

I USA har legaliseringen av cannabis foregått i to trinn – først til medisinske formål, deretter til alle formål. Det har vært en betydelig «lekkasje» også fra den første ordningen, som i praksis har gjort det lettere for dem uten medisinske behov å få tak i stoffet uten å gå til en kriminell leverandør. I motsetning til full legalisering, der vi har erfaring bare fra noen få stater i en kort periode (mer om det nedenfor), har legal medisinsk cannabis vært et fenomen i mer enn 20 år, noe som gjør det mulig å studere effekten med større sikkerhet.

I juli i fjor ble det publisert en studie i The Economic Journal (Gavrilova et al) av sammenhengen mellom legalisering av  medisinsk marihuana og voldskriminalitet i amerikanske delstater med grense til Mexico, der syv kriminelle nettverk kontrollerer mye av det amerikanske markedet. Forskerne fant en nedgang i slik kriminalitet på omkring 13 prosent etter lovendringene, og sterkest i counties som ligger nær grensen.

Guardian skrev:

“These laws allow local farmers to grow marijuana that can then be sold to dispensaries where it is sold legally,” said the economist Evelina Gavrilova, one of the study’s authors. “These growers are in direct competition with Mexican drug cartels that are smuggling the marijuana into the US. As a result, the cartels get much less business.” (…) “Whenever there is a medical marijuana law we observe that crime at the border decreases because suddenly there is a lot less smuggling and a lot less violence associated with that.”

I 2014 publiserte PLOS ONE en studie av Robert Morris et al, som tok for seg elleve stater som legaliserte medisinsk marihuana mellom 1990 og 2006, og sammenlignet disse med utviklingen i ulike former for kriminalitet i alle 50 stater. Morris oppsummerer:

“The main finding is that we found no increase in crime rates resulting from medical marijuana legalization. In fact, we found some evidence of decreasing rates of some types of violent crime, namely homicide and assault.»

I artikkelen kan vi lese: “Specifically, the results indicate approximately a 2.4 percent reduction in homicide and assault, respectively, for each additional year the law is in effect.”

Det finnes også flere forskningsarbeider som viser at utsalg for medisinsk marihuana reduserer kriminaliteten i nabolaget, eller ikke har noen effekt. (Kettle & Freisthler 2015, Chang & Jacobsen 2017).

Full legalisering av cannabis

Fra 2012 har en håndfull amerikanske stater legalisert all bruk av cannabis, og det inkluderer altså lovlig salg. Først ute var Colorado, som lisensierte salget fra 1. januar 2014. (Jeg skrev om effekten av legaliseringen i Colorado i fjor).

Legaliseringstilhengere har gjort et poeng av at kriminaliteten ikke økte det første året etter legaliseringen, men siden den gang har har anmeldt kriminalitet i Colorado økt mer enn i USA som helhet. Men Colorado Department of Public Safety fører også en egen statistikk (s. 27) for marihuana-relatert kriminalitet i delstatshovedstaden Denver. Den viser at denne typen kriminalitet utgjør en svært liten andel av samlet kriminalitet, typisk omkring en halv til en prosent. Det er ingen entydig trend fra 2012 til 2015, selv om de fleste typer forbrytelser viser noe høyere tall i 2015 enn i 2012.

En rimelig konklusjon er at kriminaliteten har økt noe i Colorado etter legaliseringen. Det er omstridt hvorvidt det er noen sammenheng, og faktorer som fremheves er betydelig økning i boligprisene i Denver, noe som igjen er en delforklaring på at andelen hjemløse i staten har økt med mer enn 5 prosent siden 2013, mens andelen i hele USA har falt med nesten 9 prosent.

CNN skrev om saken i april:

«[Property crime is] the biggest driver of our [overall] crime, and of our increases. So, can you attribute that to marijuana? I don’t think you can,» said Denver Police Commander James Henning. «The data isn’t there.»

Sheriffen i Larimar County, som riktignok alltid har vært sterkt imot legaliseringen, mener på sin side at det er en sammenheng:

«Every third inmate in the [Larimer County] jail is a transient and you go by and ask them, and they’ll tell you, we came here because of marijuana.»

Det kan altså være at legalisering i én stat tiltrekker seg folk som har høyere sannsynlighet for å begå kriminelle handlinger. En annen ulempe med ulike reguleringer innenfor samme land er at produsenter i stater der cannabis er lovlig forsøker å finne nye markeder i stater der det er ulovlig.

Motstandere av legaliseringen har gjerne trukket frem at andelen som er involvert i trafikkulykker og har den aktive komponenten i cannabis, THC i blodet, har økt kraftig, ifølge politiets data. Til det er å si er at THC finnes i blodet lenge etter at den har sluttet å virke, altså gitt adferdsendringer som kan øke ulykkesrisikoen. Og enda viktigere: Det var ikke vanlig å teste for THC før legaliseringen.

Samtidig viser en studie fra 2017 (Aydelotte et al), som ser på utviklingen i dødsfall i trafikken i Colorado og Washington fra 2009 til 2015 at det ikke er noen forskjell på disse to legaliseringsstatene og åtte andre amerikanske stater. En forklaring kan være at flere som tidligere kjørte i alkoholpåvirket tilstand nå har byttet ut alkoholen med cannabis.

En studie publisert i februar i år (Dragone et al) tar for seg Washington, som startet sin legalisering i slutten av 2012 og åpnet lisensierte utsalg i juli 2014, og nabostaten Oregon, som lå et par år etter i legaliseringsløypa. De kom til at

“the policy caused a significant reduction in rapes and property crimes on the Washington side of the border in 2013–2014 relative to the Oregon side and relative to the pre-legalization years 2010–2012. The legalization also increased consumption of marijuana and reduced consumption of other drugs and both ordinary and binge alcohol.”

I Washington gikk kriminaliteten betydelig ned mellom 2011 og 2014. Men det er betydelige årlige variasjoner her, blant annet gikk voldskriminaliteten klart opp igjen i 2016, mens mord gikk betydelig ned.

Oppsummert ser det ut til at kriminaliteten i Washington og Colorado har beveget seg i ulik retning etter legaliseringen av cannabis. Det understreker poenget innledningsvis – at det er så mange andre faktorer som spiller inn at det er vanskelig å trekke klare konklusjoner angående effektene av narkotikaliberaliseringen, i hvert fall på kort sikt.

Heroin-utdeling virker

I 2008 skrev jeg om erfaringene med programmer for heroin-utdeling (HAT) i flere europeiske land, hvorav Sveits nok er mest kjent. Konklusjonen var entydig: Både i Nederland, Tyskland og Sveits var resultatet av lovlig og gratis tilgang en betydelig nedgang i kriminaliteten blant brukere som ble omfattet av programmene. Senere forskning bekrefter dette.

Det betyr ikke at full legalisering av heroin til alle som ønsker vil ha samme effekt. Det kommer blant annet an på hvor stor økning i forbruket man kan regne med dersom all bruk ble lovlig. Det vi vet er at avkriminalisering av heroin i Portugal ikke ga økt forbruk.

Lange linjer

Jeg skrev ovenfor at vi ikke har erfaring med full legalisering, men det er ikke helt riktig. Dersom vi går tilbake til før den allmenne kriminaliseringen fra omkring første verdenskrig, finner vi at i USA var narkotiske stoffer i utbredt bruk rundt forrige århundreskifte, selv om vi må forholde oss mest til anekdotiske data fra den tiden. Det mest kjente er vel at Coca-Cola innholdt kokain frem til 1903.

Kriminalitetsstatistikken fra starten av forrige århundret er mangelfull, og det er vanskelig å si noe om hvordan narkotika påvirket kriminaliteten i denne perioden da den var lovlig.

Men det er sikkert at alkoholforbudet fra 1920 førte til betydelig økning i mordraten, og at den falt kraftig igjen da alkoholforbudet ble opphevet i 1933. Siden alkoholforbruket falt, kan økningen i kriminalitet tilskrives forbudet. Narkotikalovgivningen ble stadig skjerpet. Nye topper i kriminaliteten ble nådd under War on Drugs på 1970- og 1980-tallet.

Grunn til optimisme

Det er gode teoretiske grunner til å tro at liberalisering av narkotikalovgivningen, og særlig full legalisering som undergraver markedet for kriminelle leverandører, vil redusere kriminaliteten i samfunnet. Men foreløpig er teorien i begrenset grad testet empirisk.

Det vi har, tyder på at de begrensede reformene som er gjennomført – der ingen har legalisert alle stoffer, har begrenset effekt, men at denne mest sannsynlig går i retning av å redusere kriminaliteten.

Bli abonnent

Da får du tilgang til alle artikler. Det tar under ett minutt.

Prøv i en måned for 1,-
Allerede abonnent? Logg inn

Fra forsiden