Politikk

På hvilket grunnlag skal avgifter settes?

Hva ville alkohol, tobakk og narkotika kostet hvis de ble ilagt særavgifter etter samme prinsipper? Tallene antyder at vi demoniserer feil rusmidler i samfunnet, og at ulike illegale stoffer er svært ulike.

Hva ville alkohol, tobakk og narkotika kostet hvis de ble ilagt særavgifter etter samme prinsipper? Tallene antyder at vi demoniserer feil rusmidler i samfunnet, og at ulike illegale stoffer er svært ulike.

Hva slags avgifter skulle vært pålagt tobakk, alkohol, cannabis og andre rusmidler dersom alle var lovlige? Spørsmålet er interessant av to grunner: Det gjør det mulig å sammenligne lovlige og ulovlige rusmidler på samme skala; og det gjør at vi kan vurdere i hvilken grad dagens priser (legale og illegale) er i den størrelsesorden vi ønsker oss.

Dette forutsetter åpenbart at vi har en formening om hvordan vi skal bestemme nivået på avgifter. Da Finansdepartementet for noen år siden ønsket en gjennomgang av norske særavgifter (også de for alkohol og tobakk), nedsatte de et utvalg for å “vurdere hvordan dagens særavgifter ivaretar målene om å skaffe staten inntekter og prise kostnader knyttet til miljø og helse på en best mulig måte.”

Men sjelden er det blitt gjort gode øvelser for å sammenligne lovlige og ulovlige varer; og ofte dekker avgifter over andre politiske hensyn enn kostnader knyttet til miljø og helse. I det følgende vil jeg derfor lage et grovt utkast til en slik øvelse, hvor jeg tar utgangspunkt i den samfunnsøkonomiske tankegangen som sto sterkt i begrunnelsene som ble gitt av utvalget.

Når samfunnsøkonomer snakker om å “prise kostnader knyttet til miljø og helse”, sikter de til det som kalles “eksterne kostnader.” Dette er negative konsekvenser én persons valg har for andre enn personen selv, og som personen ikke tar inn over seg. Ideen tar utgangspunkt i at det ideelt sett skulle være vanntette skott mellom individer. Hvis jeg lager støy, støv, røyk, eller andre typer forurensning som påvirker andre, skulle jeg utfra teorien måtte kjøpe retten til det i et marked. I fravær av slike markeder forsøker økonomer å beregne de netto eksterne effektene – skadene, byrdene og gevinstene min handling har for andre – slik at disse kan korrigeres for gjennom avgifter eller subsidier. Hvis en avgift er så høy at jeg slutter å kjøpe en vare, betyr det at bruken kostet samfunnet mer (i form av ressurser og ulemper for andre) enn det den var verdt for meg (målt i det jeg var villig til å betale).

I senere tid har økonomer også diskutert om beslutningssvikt, avhengighet og lignende gjør at vi også bør ilegge en avgift for å sikre at folk tar inn over seg de konsekvensene valget deres har for deres egen fremtidige velferd. Her avhenger resultatene mye av hva slags teorier man tar utgangspunkt i – noen teorier tilsier at røykere og andre ønsker en økt avgift for dermed å få hjelp til å redusere et konsum som avhengigheten har gjort for stort. Andre teorier tilsier at avhengige får utløst et sterkt sug i enkelte situasjoner, og at de i slike situasjoner i liten grad påvirkes av priser. Her er uavklarte spørsmål både av normativ og empirisk art. Dette er det vanskeligere å ta inn i vurderingene, så jeg lar det ligge til å begynne med, men kommer tilbake til det mot slutten.

Hvilke negative konsekvenser har ulike rusmidler?

Når man skal hente ut kostnadstall for ulike typer rusmidler, oppdager man raskt at det fins ulike “kostnadsbegrep”. Istedenfor eksternaliteter vil man ofte se ulike typer “social costs” referert. For eksempel bruker mange en metode kalt “cost of illness”, som spør “hva er verdien av alle de ressurser vi ville hatt til rådighet dersom sykdom/vare X ikke eksisterte.” Kort fortalt lister man opp alle negative utfall som er assosiert med X, anslår hva disse byrdene utgjør i kroner og øre, anslår andelen av hver type utfall som skyldes vare/sykdom X, og summerer. Man skiller ikke mellom kostnader som rammer brukeren (og som brukere i varierende grad kan ha tatt hensyn til) og hvilke som rammer andre (eksternaliteter).

For en økonom som er ute etter korrigerende særavgifter, er “social costs” feil tall. En typisk kritikk er at slike tall ikke forteller oss noe som er særlig politikkrelevant. De sier ingenting om effekten av tiltak: En sykdom kan ha et stort tall selv om vi hverken kan behandle eller forhindre den. Og selv om vi behandler og forebygger optimalt, slik at sykdom X er så lite problem som mulig, vil “cost of illness”-tallet fortsatt kunne være svært høyt. Tallet sier heller ingenting om hvorvidt byrdene vi måler, er en del av en “pakke” som noen har valgt fordi pakken som helhet var gunstig: Hvis noen skulle mene at det alt i alt er gunstig å spise fet, sukret mat i full erkjennelse av risiko for tidlig død og helseplager, ville all levetiden personen mistet like fullt telles som en “social cost”.

For en som tenker “social costs”, kan eksternalitets-perspektivet virke brutalt og mer symmetrisk enn det som føles komfortabelt. For eksempel vil mange være enige i at sigaretter må ilegges en avgift for å ta hensyn til at røykere blir syke og behandles i det offentlige helsevesen, men intuisjonen er ikke symmetrisk: De færreste vil ønske å subsidiere sigaretter hvis tallene også viste at røykere dør såpass mye tidligere at de sparer enda mer enn dette i pensjonsutbetalinger, sykehjemsplasser og andre alderdomsrelaterte utgifter. De som beregner “social costs”, ønsker gjerne å synliggjøre hvor stort et problem er. Fra et slikt perspektiv skal tidlig død øke kostnaden fordi det er en negativ konsekvens.

Samfunnsøkonomer synes heller ikke det er positivt at folk dør. Men begrepet eksternaliteter er ment å fange opp de kostnadene som ikke rammer personen selv. Antagelsen som legges til grunn er at folk i det store og hele forsøker å gjøre gode valg som tjener dem, men at konsekvenser som rammer andre først blir tatt skikkelig hensyn til når de er lagt inn i prisen som en røyker står overfor. Eget dødsfall antar man da at røykeren er motivert til å unngå, mens det er netto-summen av konsekvenser for andre som vi må gripe inn for at røykeren skal ta inn over seg. Og i det store og hele tyder studiene som er gjort på at netto-effekter blir ganske små tall for tobakk (se diskusjon i kapittel 4 her eller gjennomgangen av røykingens effekt på offentlige budsjetter i USA her).

Fra ”social costs” til eksternaliteter

Siden det er “social costs” og ikke eksternaliteter som typisk beregnes i litteraturen, må disse “oversettes” til eksternaliteter. Jeg går ikke inn i estimatene for å vurdere hvor gode de er, og understreker at dette vil bli en omtrentlig øvelse. Jeg utnytter at det for tobakk og alkohol fins direkte anslag på eksterne kostnader som kan hjelpe oss å anslå eksterne kostnader for andre rusmidler der vi bare har anslag for “social costs”. Anslag på eksterne kostnader for alkohol er på rundt 4000 per norske hode i året i 2001, som justert for prisstigning er ca. 874 kroner per liter ren alkohol konsumert det året. Det tilsvarer 73 kroner avgift på en flaske 12% vin, mot en faktisk avgift på 33 i dag. Tallet minner om svenske estimat, og ligger derfor høyt relativt til andre lands anslag (en oversikt her utelater noe skuffende Sverige fra tabellen over land fordi det er en “extreme outlier”). Et røft anslag på tobakks-eksternaliteter (basert på noen tall jeg beregnet for et departement tidligere i år) er rundt 18 kroner per tjuepakning, mot en faktisk avgift på omtrent det dobbelte.

Sosiale kostnader for disse to lovlige og enkelte ulovlige rusmidler er gjennomgått i en bok av forskere fra RAND i USA. Boken tar for seg verdien av forebyggingstiltak i skolevesenet, og som en del av grunnlaget ønsker de et anslag på sosiale kostnader. Disse skaffes fra litt ulike kilder og forfatterne er påpasselig med å forklare at det er omtrentlige tall. I et regneark har jeg konvertert dem til kroner og inflasjonsjustert dem. Jeg har videre gjort tre endringer: Kriminalitetskostnader for illegale rusmidler er justert ned med ⅔, utfra tanken om at mer enn halvparten av kriminalitetskostnadene skyldes stoffenes illegale status. Videre er kostnaden ved “for tidlig død” tatt ut, da den rammer personen selv og ikke telles som eksternalitet. I tillegg vil det være besparelser på offentlige budsjetter som øker med hvor mye kortere rusmiddelbrukere lever. Som en forenkling setter vi derfor besparelsen på offentlige budsjetter til å være en andel av den opprinnelige verdien av tapt liv. Siden vi har eksternalitetstall for tobakk og alkohol, kan vi justere denne andelen til metoden vår treffer ganske bra på disse to (vi bruker med andre ord de direkte estimatene som en “fasit”). Vi klarer ikke å treffe begge perfekt, så vi justerer slik at metoden gir litt for lavt anslag for alkohol og litt for høyt for tobakk.

I regnearket har jeg også lagt inn tall fra en australsk kilde med anslag på “social costs” for en del av de samme stoffene. De avviker noe fra de amerikanske, og kan bidra til å si oss litt om hvor mye disse varierer over land (heroin får høyere tall for australia, mens cannabis får lavere).

Hva burde rusmiddelavgiftene være?

En øvelse av dette slaget er på ingen måte en presis vitenskap: Vi starter med usikre tall, og justerer uten å ta hensyn til forskjeller i organiseringen av helsesystem i ulike land (hvis en amerikaner betaler for en operasjon som er offentlig finansiert i Norge, vil dette være en eksternalitet i Norge men ikke i USA). Videre justerer vi slik at metoden gir “omtrentlig” riktig resultat for alkohol og tobakk, selv om ”social costs” for Norge, USA og Australia kan variere også av andre grunner.

Når jeg allikevel gjennomfører øvelsen, er det for å gi et inntrykk av hva slags størrelsesorden ulike stoffers avgifter skulle vært i hvis lovlige og ulovlige rusmidler ble behandlet utfra samme prinsipper. Vi har allerede sett fra de direkte estimatene på eksternaliteter at alkohol virker klart underpriset (avgift per vinflaske på 33 mot “riktig” 73), mens tobakk utfra et rent eksternalitetssynspunkt virker overpriset.

Cannabis får i vår øvelse eksternalitetsanslag på 40 (australsk kilde) og 87 (amerikansk kilde) kroner per gram. For å vite hva slags legal pris dette ville tilsi, kan vi ta utgangspunkt i en analyse fra RAND av et legaliseringsforslag som var til diskusjon i California for en stund tilbake. Her anslo forskerne at produksjonskostnadene i et legalt marked ville ligge på rundt 8 kroner grammet. Antar vi at produktet utover dette ville ha et normalt forhold mellom produksjonspris og butikkpris, ville det komme i butikken med en pris på rundt 30 kroner før skatter og avgifter. Legger vi til 25% moms og vårt anslag på særavgift får vi et anslag på full pris til forbrukere på noe mellom 80 og 130 kroner grammet. Denne prisen ligger noe under der prisene lå i det illegale markedet i 2006. Dersom dette skulle være riktige tall, betyr det altså at de som bruker cannabis i Norge i dag, verdsetter bruken høyere enn de samfunnsøkonomiske kostnadene den ville hatt i et legalt marked.

De hardere stoffene som er med i estimatene, ligger klart høyere, med heroin på toppen (34 000 kroner per gram med australske tall, 11 000 per gram med amerikanske), etterfulgt av amfetamin (17 000 kroner per gram) og kokain (1100 -1400 kroner per gram). Siden den illegale prisen på disse stoffene i alle tilfeller ligger under den “riktige” avgiften, vil dette si at disse er underpriset i dag relativt til de eksternalitetene de ville påført andre i et legalt marked.

Avhengighet og sviktende rasjonalitet

Som nevnt innledningsvis er det også et argument for særavgifter at de kan beskytte oss mot selvødeleggende valg. Her er det særlig avhengighet som er viktig. For eksempel begynner de fleste røykere før de er voksne, og en høy andel (i flere undersøkelser opp mot 90%) oppgir senere at de angrer på at de begynte.

Skulle vi korrigere for avhengighet ved å skru opp avgiftene, ville dette slå ulikt ut for ulike stoffer, men rangeringen av rusmidlene seg imellom ville i liten grad endres: I et tidligere innlegg viste jeg til at representative utvalg amerikanere tyder på at “rundt 31,8% av alle som har røyket blir avhengige av tobakk. Tilsvarende er tallet for heroin 23,8%, kokain 16,5% og alkohol 15,3%. Under alkohol på listen finner vi andre sentralstimulerende stoffer (11,5%), cannabis (8,8%) og psykedeliske stoffer som LSD på 4,9%.” Det er dermed ikke slik at alkohol og tobakk reddes inn ved at de illegale rusmidlene som klasse er langt mer avhengighetsskapende.

Som tidligere antydet, er det heller ikke åpenbart at avhengighet og “selvskading” best kan “korrigeres” med avgifter. De som ikke er avhengige, vil trolig kutte forbruket, og dette vil redusere antall avhengige i fremtiden. De som allerede er avhengige, derimot, vil ikke nødvendigvis hjelpes særlig av tiltaket. Med mindre de klarer å slutte, vil de nå fortsatt lide av en avhengighet og på toppen av dette sitte igjen med mindre penger til andre ting. Hva som er riktig måte å takle dette dilemmaet på, er ikke åpenbart. Til en viss grad er dette den generelle versjonen av det problemet som diskuteres i forhold til heroinister i Norge: Skal vi gjøre det vanskeligere å være heroinist så færre begynner og en del av dem slutter helt, eller skal vi sikre at vi hjelper de som i dag er avhengige med lavterskel LAR-behandling (inkludert heroin)?

Et annet moment som bør inn her, er andelen av brukere som er avhengige og angrer: Selv om “bare” en tredjedel av de som røyker blir avhengige av tobakk, så kan det virke som en langt høyere andel av de som faktisk røyker, er avhengige. De som ikke blir avhengige kutter relativt raskt ut røykingen. Kombinasjonen av høy andel avhengige brukere og høy andel anger virker på meg som et godt argument for regulering: Hvis det typiske, årskull etter årskull, er at bare de avhengige fortsetter å røyke i særlig grad, og hvis disse angrer og sier de gjerne skulle gjort det om, tilsier dette at vi har å gjøre med et dårlig “experiment in living” (for å sitere Mills frase fra On liberty). Denne kombinasjonen av anger og høy andel avhengige brukere virker særlig utpreget for tobakk, heroin og enkelte andre sterkere stoffer, mens den i mindre grad er synlig for den “gjengse” bruker av alkohol, cannabis eller de “lettere” narkotiske stoffene.

Konklusjon

Som påpekt flere ganger er det mange grunner til at disse grovanslagene ikke er fasitsvar, men de får uansett frem noen poeng:

For det første: Ser man med samme briller på legale og illegale rusmidler, tyder tallene på at de som er skremt av cannabisbrukens sosiale konsekvenser burde være langt mer skremt av alkohol. Alkohol fremstår her som klart underpriset i dagens marked relativt til skadene det påfører andre.

For økonomer er det nettopp underprising som er det farlige: Når konsekvenser er priset inn i tallene (og avhengighet ikke er noe større problem), er det helt greit om folk likevel ønsker å konsumere varen.

For det andre: En som ønsker et reguleringsregime for svakere illegale rusmidler som khat, marijuana, fleinsopp eller ecstacy, har ikke dermed gått inn for noe som har som sin “logiske konsekvens” at heroin skal selges billig på Rema. Hadde vi hatt lovlig heroin eller amfetamin til over 10 000 kroner grammet i det legale markedet, ville all omsetning fortsatt foregått i det illegale markedet. Men dersom cannabis ble solgt på polet til en pris under dagens illegale priser, ville de fleste brukere handle lovlig.

I forhold til de sterke stoffene kan man spørre i hvilken grad den lovlige prisen bør ta hensyn til det illegale markedet. For alkohol er det vanlig å si at vi ikke kan skru opp avgiften fordi flere da går inn i det ulovlige markedet, men det er ikke åpenbart hvor mye vekt man skal legge på dette argumentet. Det får heller bli tema en annen gang.

Avslutningsvis bør det påpekes at dette ikke er noen analyse av om vi bør ha et forbud eller ikke for det ene eller det andre rusmiddelet. En slik analyse forutsetter at vi har en klar formening om hva et forbud oppnår og når det er formålstjenlig å gripe til det, noe jeg ikke har sett på her. Derimot tilsier analysen over at det kan være mer krevende enn en del kanskje tror, å finne en begrunnelse for forbud som omfatter lettere “narkotiske stoffer” uten at de samtidig rammer alkohol og tobakk.

Hvis vi ser på en rent “eksternalitetskorrigerende” avgift, ville det utfra tallene over virke som om heroin og amfetamin i praksis ville forbli forbudt (lovlig til en pris ingen vil betale), mens kokain på rundt 1200 kroner grammet (en del dyrere enn i dag) ville ha en uviss fordeling mellom legalt og illegalt marked i likhet med en klart dyrere alkohol. Cannabis ville falt noe i pris, mens tobakk falt ganske kraftig. Justeringer utfra avhengighet ville gjøre særlig tobakk dyrere, men i den grad man trakk inn avhengighet for at cannabis skulle få en høyere avgift, vil man utfra samme logikk måtte skru alkohol-avgiften opp med enda litt mer.

 


Bli abonnent

Da får du tilgang til alle artikler. Det tar under ett minutt.

Prøv i en måned for 1,-
Allerede abonnent? Logg inn

Fra forsiden