Politikk

Politikk og juss i lys av flyktningkonvensjonen

Bryter politikerne Grunnloven ved å stramme inn asylpolitikken? Emil André Erstad synes å mene det. Jeg tror det er å ta munnen for full.

Bryter politikerne Grunnloven ved å stramme inn asylpolitikken? Emil André Erstad synes å mene det. Jeg tror det er å ta munnen for full.

Noen ting kan man vanskelig sette spørsmålstegn ved i Norge før man anses som et uanstendig menneske. Menneskerettigheter er en av disse tingene. Man kan liksom ikke være mot menneskerettigheter. På samme måte som man ikke problematiserer idealer om rettferdighet og likeverd. Påberoper man seg menneskerettighetene, kan det fort stoppe videre debatt. I en tidsskriftartikkel skrevet av Vibeke Blaker Strand og Henning Jakhelln fra 2009 kunne man til og med lese at «Norge bekjenner seg til […] menneskerettighetene». Jeg håper og tror dette var en språklig feil.

Rådgiver for internasjonale spørsmål tankesmien Agenda, Emil André Erstad, viser i en kronikk kalt Menneskerettar når det passar hvor effektivt menneskerettighetskortet kan trumfe debatter. Erstad er kritisk til at et flertall på Stortinget vil gjennomgå internasjonale konvensjoner som regulerer asylretten. I denne forbindelse viser han til at i «2014 tok Stortinget FNs flyktningkonvensjon inn i Grunnlova», og utfordrer «partileiarane Knut Arild Hareide, Trine Skei Grande og Jonas Gahr Støre om å svare for kvifor dei stemte for eit punkt i asylforliket som strid mot grunnlovsformuleringar dei sjølv stemte gjennom halvanna år tidlegare».

Beskyldningene er ganske alvorlige: Dersom statsråder for Høyre-FrP-regjeringen har gått inn for et forlik som strider mot Grunnloven, kan dette i prinsippet medføre opptil 10 års fengselsstraff i medhold av ansvarlighetsloven § 11 for den aktuelle statsråden. Mitt utgangspunkt er imidlertid at man skal ha en god porsjon overmot for å komme med skråsikre konklusjoner vedrørende grunnlovsbrudd.

Bakgrunnen for Erstads påstander, er at Stortinget i grunnlovsreformen vedtok å innta en ny bestemmelse i Grunnloven § 92, som lyder som følger: «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter

Uklarheter rundt grunnlovsreformen
Hva Erstad mener med at flyktningskonvensjonen er «tatt inn i Grunnloven» er det ikke lett å bli klok på. Også andre steder i kronikken viser han til at Stortinget «i mai 2014 vedtok å ta [menneskerettskonvensjoner] inn i Grunnlova». Mener han med dette at flyktningkonvensjonen er blitt en grunnlovsnorm, slik at konvensjonens innhold har samme trinnhøyde («rang») som Grunnloven, og dermed forrang foran annen lovgivning? Det synes som den mest rimelige tolkningen av innholdet i kronikken.

En slik løsning har imidlertid formodningen mot seg. Dersom Erstad mener at flyktningkonvensjonen gjennom Grunnloven § 92 er inkorporert i norsk rett, ville store deler av grunnlovsreformen vært temmelig meningsløs. I forkant av reformen var det spenstige diskusjoner om hvilke menneskerettigheter som skulle komme til uttrykk i Grunnloven: Skulle man innta også de sosiale rettighetene, eller skulle man nøye seg med å oppgi de mest «grunnleggende», som retten til liv, beskyttelse mot tortur osv.?

Hvis det er slik at alle menneskerettskonvensjoner, med tilhørende rettigheter, ble inntatt i Grunnloven – og med dette fikk direkte virkning i norsk rett, var det jo ingen vits å ha denne debatten. Likeledes ville det overflødiggjøre en stor del av lovverket som helt eller delvis gjennomfører ulike traktater i norsk rett, f.eks. menneskerettsloven. En slik tolkning ville også være vanskelig å forene med at komitéflertallet på Stortinget samtidig uttalte at Grunnloven § 92 «ikke vil endre dagens rettstilstand». La meg også nevne at jeg tror opptil flere partier ville reagert dersom grunnlovsreformen medførte at flyktningkonvensjonen fikk Grunnlovens trinnhøyde.

På bakgrunn av bl.a. disse poengene, har høyesterettsdommer Jens Edvin Skoghøy konkludert med følgende i en artikkel inntatt i Lov og Rett nr. 4 2015:

«Kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall synes å ha hatt som overordnet siktemål med § 92 å pålegge domstolene og andre myndigheter plikt til å kontrollere at norsk lovgivning og praksis holder seg innenfor de skranker som følger av menneskerettighetene, og å sørge for at eventuelle menneskerettsbrudd blir reparert. På denne bakgrunn bør bestemmelsen etter min oppfatning ikke tolkes som en inkorporasjonsbestemmelse, men som et pålegg til domstolene om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er inkorporert i norsk rett, og å sørge for at eventuelle menneskerettskrenkelser blir reparert

Anine Kierulfs lovkommentar til § 92 i Gyldendal Rettsdata forklarer at begrepet «respektere» innebærer at alle statsmakter må ta konvensjonene i betraktning, og følge dem. Videre er det slik at uttrykket «sikre» pålegger statsmaktene en aktivitetsplikt for ivaretakelse av rettighetene. Slik jeg forstår både Kierulf og Skoghøy er det neppe slik at Grl. § 92 lager et hinder for at norske politikere går sammen med andre stater i et internasjonalt samarbeid med tanke på endring av enkelte konvensjoner.

Hvilke konvensjoner skal respekteres og sikres?
Et annet spørsmål Erstad burde stille seg, er om flyktningkonvensjonen overhodet er referert til i Grunnloven § 92. Selv om det kan argumenteres for at grunnlovsbestemmelsen ut fra sin ordlyd også omfatter flyktningkonvensjonen, ser det ut til at høyesterettsdommer Arnfinn Bårdsen legger til grunn at § 92 bare gjelder de konvensjoner som er inkorporert gjennom menneskerettsloven:

«Slik § 92 er formulert, og slik Konstitusjons- og kontrollkomiteen ordlegger seg, kan det hevdes at statsmyndighetenes plikt til ”å respektere og sikre” gjelder alle menneskerettskonvensjoner som er bindende for Norge, ikke bare de fem konvensjonene med tilleggsprotokoller som er nevnt i menneskerettsloven 1999. Utgangspunktet for diskusjonen i Kontroll- og konstitusjonskomiteen var imidlertid nettopp de fem konvensjonene som i mai 2014 allerede var inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. Det er ingenting i komiteens drøftelser som tilsier at man ved § 92 tok sikte på å inkorporere nye menneskerettskonvensjoner. Det var de som allerede var inkorporert som skulle få «grunnlovs rang».»

Flyktningskonvensjonen er altså ikke en av konvensjonene som er implementert i norsk rett gjennom menneskerettsloven, og ut fra Bårdsens forståelse er den derfor ikke omfattet av § 92. Selv er jeg usikker på innholdet i Grl. § 92 på dette punkt, og noen av våre mest skarpskodde jurister oppfatter bestemmelsen som uklar. Det burde tilsi ydmykhet overfor å påstå at politikere bryter med dens formuleringer.

Betydningen av endring av flyktningkonvensjonen
Erstad er bekymret for at en eventuell endring av flyktningkonvensjonen kan medføre at man fjerner retten til asyl i Europa. Han viser også til at «[s]jølve kjernen i Flyktningkonvensjonen er at den pålegg statane å ikkje sende ein person til ein stad der han eller ho risikerer forfølging.» Det siste poenget gjelder det såkalte non-refoulement-prinsippet, som innebærer at man ikke sender personer tilbake til forfølgelse, selv om de ikke har rett på asyl.

La meg berolige Erstad med at det neppe er aktuelt å rokke ved dette prinsippet – særlig siden også andre rettskilder nedfeller et vern mot retur til umenneskelig behandling. Dette kan utledes bl.a. av torturforbudet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 3. Det samme kunne Erstad også sett ved å gå en paragraf lengre i Grunnloven: § 93 sørger for et effektivt vern mot å bli sendt til tortur og lignende.

Faktisk inneholder flyktningkonvensjonen til og med unntak fra non-refoulement: I artikkel 33 nr. 2 er det slått fast at non-refoulement-prinsippet «skal dog ikke kunne påberopes av en flyktning som med rimelig grunn anses for en fare for det lands sikkerhet hvor han befinner seg, eller som har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for samfunnet i vedkommende land

Man kan også stille spørsmål ved konsekvensen av at flyktningkonvensjonen eventuelt ville være inntatt i Grunnloven. I utgangspunktet pålegger ikke konvensjonen statene å gi asyl til de som faller inn under konvensjonen, og asylsøkere kan derfor ikke påberope seg en subjektiv rett til asyl i medhold av den. Den folkerettslige asylretten er tvert imot en rett statene har til å innvilge asyl, uten samtidig å foreta en uvennlig handling overfor den stat en person flykter fra.

Asylretten en flyktning har er dermed en internrettslig regel, som følger av nærmere lovregulering. Norsk utlendingslovgivning inneholder sterkere vern og et mer omfattende flyktningbegrep enn det flyktningkonvensjonen legger opp til. Det viser at asylretten ikke er hugget i stein, og at lovgivningen hele tiden lar seg farge av internasjonale trender og utviklingstrekk.

Det må være legitimt å diskutere flyktningkonvensjonen
Selv om Erstad opplever det som uhyrlig at enkelte snakker om å endre flyktningkonvensjonens regulering, er det ikke mer radikalt enn at spørsmålet er diskutert flittig i akademiske kretser. En av de fremste ekspertene på internasjonal flyktningrett, James Hathaway, ønsker et system med en større fordeling av ansvar – og et annet konvensjonssystem. I Sverige har den asylliberale økonomen og innvandringseksperten Joakim Ruist tatt til orde for noe lignende. Og i Norge har UDI-direktør og tidligere statssekretær for Arbeiderpartiet, Frode Forfang, reist debatten om systemet med dagens asylrett bør endres.

Personlig er jeg noe usikker på hva som vil være en god løsning, og om det er nødvendig å oppheve dagens flyktningkonvensjon. Jeg er imidlertid helt sikker på at det ikke nytter med gode intensjoner, og at det ikke holder å være et godt eksempel. Jeg er derfor uenig med Erstad i at det er kanskje «[v]erst […] at forslaget gir land som Saudi-Arabia og Nord-Korea fleire argument til å stå utanfor dagens utgåve av Flyktningkonvensjonen.» Selv mer enn 60 år etter norsk tilslutning til konvensjonen (ratifisering), har dette neppe påvirket de nevnte landenes vilje til å forplikte seg internasjonalt.

Bli abonnent

Da får du tilgang til alle artikler. Det tar under ett minutt.

Prøv i en måned for 1,-
Allerede abonnent? Logg inn

Fra forsiden