NYHET

Foto: Harald Pettersen for Equinor
Foto: Harald Pettersen for Equinor

Oljen gjorde oss rikere enn vi kunne forestille oss. Men hvor ble alle pengene av?

Hvis vi hadde akseptert samme nivå på offentlige tjenester som i 2006, kunne vi fjernet arbeidsgiveravgiften eller halvert inntektsskatten. Hva gikk galt?

Publisert   Sist oppdatert

Artikkelserie om norsk økonomi

Denne artikkelen er del av en artikkelserie som ser på utviklingen i norsk økonomi fra 2008 til i dag. Artikkelserien er støttet av Fritt Ord.

Det er tidlig om morgen første mandag i oktober, og fortsatt minusgrader i luften, noen dager etter årets første snøfall i Oslo-området. Utenfor Siv Jensens hus står et stort pressekorps: Statsbudsjettet skal legges frem.

Hun kan dette nå: Det er syvende gang hun legger frem de to kongelige proposisjonene 1S og 1LS for Stortinget. To dager etter budsjettfremleggelsen blir Fremskrittspartiets partileder den lengstsittende finansministeren etter krigen.

Siv Jensen svarer rutinert på spørsmålene fra journalistene. TV2 spør om hva hun har drømt den natten. NRK Satiriks, som også har stått tidlig opp for anledningen, spør om hva hun synes om at det står så mange mennesker utenfor huset hennes tidlig på morgenen. Det er ikke alltid lett å skille sanne journalister og falske, men Jensen ser ut til å ha kontroll.

Har det vært lettere å lage budsjett i år, lurer Dagbladets journalist, nå som det er flertallsregjering? «Det er alltid vanskelig å lage statsbudsjett. Det er mange tøffe prioriteringer som skal tas.»

Vanskelig? Tøffe prioriteringer?

Ti gylne år

La oss først gå noen år tilbake.

I 2006 publiserte Erling Holmøy og Kim Massey Heide, daværende henholdsvis forskningsleder og førstekonsulent i Statistisk Sentralbyrå, en artikkel i tidsskriftet Økonomisk forum.

Erling Holmøy er mannen som høsten 2017 havnet midt oppi en stor konflikt mellom Siv Jensen og daværende direktør i SSB, Christine Meyer. Holmøy protesterte mot en omorganisering av SSB som han mente ville svekke arbeidet med modeller som gjør oss i stand til å forstå utviklingen i norsk økonomi, inkludert offentlige statsfinanser frem i tid. Som en del av dette arbeidet hadde Holmøy utført beregninger om innvandringens påvirkning på statsfinansene. Men fordi et av temaene var innvandring, tok debatten om økonomiske modeller fyr i mediene. Saken endte med at Meyer måtte gå, og omstillingen av SSB ble stilt i bero.

Men alt dette visste hverken Siv Jensen eller Erling Holmøy i 2006. Holmøy hadde da sittet og sett oljeprisen stige de siste årene. Han ville frem med modellene, og ville undersøke hvordan statsfinansene ble påvirket frem i tid, hvis oljeprisen holdt seg høy. «50$/fat – Hva har Norge da råd til?» ble tittelen på artikkelen i Økonomisk forum:

«Hvis en beregning av virkningene av en dobling av oljeprisen var blitt presentert i 2003–2004, ville de fleste trolig betraktet den som en meget drøy hypotetisk spekulasjon som i beste fall kunne ha akademisk interesse», skriver Holmøy og Heide. Bare to år tidligere var anslaget fra Det internasjonale energibyrået (IEA) en langsiktig oljepris på mellom 20 og 30 dollar fatet.

Selv i 2006, da artikkelen kommer ut, er Statsbudsjettet gjort opp med begrensede forhåpninger til oljeprisen: Den er anslått til 220 kroner per fat på lang sikt, noe som da tilsvarte rundt 35 dollar fatet. Men i 2006 er noe i ferd med å skje, skriver Holmøy og Heide: «Mye tyder på at forventningene om den langsiktige realprisen på olje kan ha doblet seg til rundt 50$/fat i løpet av de siste par år.» Det er nettopp dette de ville regne på.

«En permanent dobling i olje- og gassprisen gjør Norge som nasjon svært mye rikere», skriver de to økonomene – og mesteparten av inntektsøkningen tilfaller i første omgang staten. Hvis staten ikke tar mer penger ut av oljefondet enn handlingsregelen tilsier, vil en oljepris på 50 dollar fatet føre til at fondet vokser til 2,7 ganger BNP i 2035. Det er dobbelt så mye som det ville vært med den langsiktige oljeprisen IEA hadde lagt til grunn to år tidligere.

Forholdstallet som viser størrelsen på oljefondet sammenlignet med BNP, er avgjørende for norske politikeres handlingsrom. Staten kan gjennom handlingsregelen hvert år ta ut tre prosent av fondet – så når fondet vokser relativt til norsk økonomi, blir inntektene fra fondet også en større andel av økonomien.

Skulle et slikt scenario inntreffe, mente Holmøy og Heide, ville det derfor være rom for betydelige skattereduksjoner. De beregnet dette ved å vise hvilken arbeidsgiveravgift som ville være nødvendig for å holde handlingsregelen og opprettholde samme nivå på offentlige tjenester som i 2006, gitt rimelige forutsetninger om veksten i økonomien og skatteinntektene for øvrig. Med en oljepris på 25 dollar fatet ville det i denne beregningen være rom for bare en liten reduksjon, fra 14 prosent og ned mot 10 prosent rundt 2020, før eldrebølgen ville gjøre det nødvendig med store skatteøkninger frem mot 2050. Men med 50 dollar fatet forsvinner behovet for arbeidsgiveravgiften fullstendig rundt 2020.

<i>Figuren er hentet fra Holmøys og Heides artikkel i Økonomisk forum.</i>
Figuren er hentet fra Holmøys og Heides artikkel i Økonomisk forum.

Vi skriver det igjen: I 2006 beregnet Statistisk Sentralbyrå at hvis oljeprisen stabiliserte seg på 50 dollar fatet, ville vi kunne opprettholde samme nivå på offentlige tjenester som vi hadde da og samtidig fjerne hele arbeidsgiveravgiften i 2020, altså på det budsjettforslaget Siv Jensen leverte til Stortinget for noen uker siden.

202,6 milliarder kroner er arbeidsgiveravgiften anslått til i dette budsjettet. Skulle man kunne fjerne den? Det høres vel i overkant optimistisk ut?

La havets skatter betale folkets skatter

Holmøy og Heide mente nok også selv de var i overkant optimistiske når de regnet på konsekvensene av en oljepris på 50 dollar fatet. Men Holmøy og Heide var pessimister. Oljeprisen stabiliserte seg nemlig ikke på 50 dollar fatet. Den fortsatte rett oppover, med bare et lite avbrekk under finanskrisen. I perioden 2011–2014 lå den på over 100 dollar fatet.

I Siv Jensens forslag til Nasjonalbudsjett for 2020 er derfor oljefondet anslått til å bli nesten tre ganger så stort som norsk BNP. Det er 66 prosent større enn det man anslo for 2020 i Nasjonalbudsjettet for 2008.

Kilde: Nasjonalbudsjettet
Kilde: Nasjonalbudsjettet

Stifteren av Jensens parti – som den gang i partinavnet erklærte sin støtte til «sterk nedsettelse av skatter, avgifter og offentlige inngrep» – erklærte etter oljefunnene i Nordsjøen at «havets skatter skal betale folkets skatter». Han ble latterliggjort da. Men med et oljefond på tre ganger BNP er Anders Langes utsagn ikke lenger helt urealistisk. Kunne vi stoppet veksten i offentlige tjenester på 2006-nivå, hadde rommet for skattelettelser i hvert fall vært enormt. Og kaldt, brutalt og høyrevridd var vel tross alt ikke Norge i 2006, da Kristin Halvorsen var finansminister? Vi hadde da en velferdsstat også da?

Rett skal være rett: Regjeringen har redusert skattene. I finanstalen til Stortinget uttalte Siv Jensen: «Denne regjeringen har prioritert å redusere skattene med 25,5 milliarder kroner siden vi inntok regjeringskontorene i 2013». Men i Nasjonalbudsjettet fremkommer samtidig et annet tall som illustrerer nettopp den utregningen som Holmøy og Heide gjorde i 2006: Bare «11 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet [er] brukt til skatte- og avgiftslettelser» i perioden Jensen har hatt nøklene til Finansdepartementet.

Nasjonalbudsjettets «handlingsrom» er her ikke helt identisk med det Holmøy og Heide så på. For eksempel er økte utgifter til Folketrygden som følge av aldrende befolkning, ikke trukket fra, og utgjør 24 prosent av handlingsrommet i perioden. Men selv om vi trekker fra Folketrygden, har skattelette utgjort bare 14,5 prosent av handlingsrommet i budsjettet. Med samme omfang på offentlige tjenester som da Siv Jensen inntok Finansdepartementet, kunne vi altså redusert skattene med 176 milliarder kroner, og fjernet nesten hele arbeidsgiveravgiften.

Om Siv Jensen har brukt lite av handlingsrommet på skattelette, brukte hennes rødgrønne forgjengere enda mindre, nærmere bestemt ingenting. I sitt første budsjett i 2006 brukte den rødgrønne regjeringen 66,2 milliarder oljekroner målt i faste 2020-kroner. I sitt siste budsjett i 2013 var tallet 151,8 milliarder kroner, en økning på 85,6 milliarder kroner. Hver eneste én – og alle kronene fra underliggende vekst i skatteinntekter dertil – gikk til økte offentlige utgifter.

Hvis vi tar med alle årene tilbake 2006, da Holmøy og Heide skrev sin artikkel, kunne vi frem til i dag fjernet langt mer enn hele arbeidsgiveravgiften, eller store deler av inntektsskatten – uten å svekke offentlig tjenester for øvrig.

Ville ikke det vært et naturlig utgangspunkt for et parti til sterk nedsettelse av skatter og avgifter i 2006: Stem på oss, og vi gir deg i løpet av 14 år dagens velferdsnivå og halvparten av skattene!

Men alle oljepengene har ikke gitt noen større skattelette. Det bringer oss til det neste punktet. Dersom havet av skatter ikke har betalt folkets skatter, hva er det da de har betalt for? Har vi så mye bedre offentlige tjenester i dag enn i 2006 at det er verdt flere hundre milliarder ekstra kroner i utgifter?

Alt er prioritert

Det er «vanskelig å lage statsbudsjett», sa Siv Jensen til journalistene grytidlig en kald oktobermorgen for noen uker siden. «Det er mange tøffe prioriteringer som skal tas.»

Men hvilke tøffe prioriteringer er det norske politikere har gjort det siste tiåret?

Da finanskrisen brøt ut i 2008, viste tall for statens størrelse omtrent det samme i Norge, Sverige og Danmark. Tall fra Nasjonalbudsjettet viser at Sverige hadde en offentlig sektor som utgjorde 50 prosent av bruttonasjonalproduktet, i Danmark var andelen 50,4 prosent, mens det tilsvarende tallet i Norge – målt som statens andel av fastlands-BNP – viste en offentlig sektor andel på 52,4 prosent. Balansen mellom offentlig og privat var ganske lik i de tre landene som gjerne forbindes med «den nordiske modellen».

Men de siste ti årene har de tre skandinaviske landene hatt helt ulik utvikling. Selv om alle tre landene opplevde at statens andel av bruttonasjonalprodukt på kort sikt vokste som respons på finanskrisen – vi er alle keynesianere! – har Danmark og Sverige redusert statens andel av økonomien tilbake til sitt opprinnelige nivå for ti år siden, og måles for 2018 til henholdsvis 51,4 og prosent 49,8 prosent. De må ha gjort noen tøffe prioriteringer, som Siv Jensen ville sagt.

Kilde: Nasjonalbudsjettet
Kilde: Nasjonalbudsjettet

I Norge er historien en helt annen. Tall fra Nasjonalbudsjettet viser at fastlands-Norge hadde en offentlig sektor-andel på 59,3 prosent i 2018. Det er det høyeste nivået siden slutten på den nordiske bankkrisen i 1994 – med den forskjell at det i dag ikke er noen pågående økonomiske eller finansielle kriser. Norsk offentlig sektor har de siste 10 årene målt som andel av BNP vokst med 6,5 prosentpoeng. Det er 6,1 mer enn snittet av Danmark og Sverige.

Den forventede størrelsen for norsk fastlands-BNP er anslått til 3 229,6 milliarder i nasjonalbudsjettet for 2020. Dersom utviklingen i statens andel av dette hadde vært omtrent lik som i Danmark og Sverige de siste ti årene, ville 197 milliarder kroner vært tilgjengelig til skattereduksjoner eller økt sparing i oljefondet. Det tilsvarer nesten hele den arbeidsgiveravgiften, anslått til 202,6 milliarder til neste år, som Holmøy og Heide mente vi kunne fjerne innen 2020 hvis oljeprisen forble høy. Om det i noen grad er tilfeldig at summene er så like, illustrerer det det underliggende poenget på en pedagogisk måte: Hadde vi gjort tøffe prioriteringer, slik Sverige og Danmark gjorde, og holdt offentlig andel av BNP nogenlunde konstant, hadde vi hatt et enormt handlingsrom på budsjettet.

Hvordan endte Norge med en så enorm vekst i offentlige utgifter, både hvis sammenligner over tid eller med våre naboland – nesten uten noen eksplisitt offentlig debatt? Det skal vi se nærmere på i senere artikler. Men vi skal først vise det viktigste svaret: Ved ikke å prioritere.

Å prioritere innebærer at noen får mer og noen får mindre. Slike prioriteringer har ikke vært foretatt i norske statsbudsjetter på lang tid. Når man gir mer til alle, kan det knapt kalles å prioritere – selv om noen selvsagt alltid får mest.

Nedenfor står en tabell som viser ulike budsjettområder på statsbudsjettet – unntatt folketrygden og rammeoverføringer til kommunene. Årlig realvekst på hele denne delen av budsjettet er 2,2 prosent årlig, eller en samlet vekst på 14 prosent realvekst i perioden.

Kilde: Nasjonalbudsjettet
Kilde: Nasjonalbudsjettet

Av 19 budsjettområder er det to – markert i rødt – som har negativ realvekst. Det ene er en ørliten småpost knyttet til olje og energi utenom statens petroleumsvirksomhet. Den andre er landbruk og mat, hvor det hvert år er litt færre bønder som skal fordele støtten fra staten. 16 av 19 områder har fått mer penger. Dette er den norske varianten av prioriteringer: De som er markert i blått, har fått høyere realvekst enn gjennomsnittet; de som er markert i grønt, har fått en realvekst som, om enn betydelig, er lavere enn snittet.

Alle budsjettposter skal med, og alle skal opp. Ingen skal ned. Noen skal få mer penger, og noen skal få mye mer penger. Men tidlig den morgenen da Siv Jensen skulle legge frem sitt syvende statsbudsjett, var det ingen av journalistene som stilte noen oppfølgingsspørsmål til kommentaren om at budsjettet består av tøffe prioriteringer.

Ingen stilte den lengstsittende finansministeren i norsk historie, fra et parti grunnlagt på sterk nedsettelse av skatter og avgifter, om hvor det er blitt av de 176 milliarder kronene i økt handlingsrom utover Folketrygdens forpliktelser, eller om hvorfor vi ikke har klart å prioritere som Sverige og Danmark.

Og ikke engang de utsendte fra NRK Satiriks lurte på hvorfor vi, 13 år etter at Holmøy og Heide skrev sin artikkel, fortsatt har arbeidsgiveravgift her i landet.