Fra Arkivet

Strategisk styring og ledelse i norsk offentlig sektor

Strategisk styring og ledelse er høyeste organisasjonsteoretiske mote i både privat næringsliv og offentlig sektor. Men hvor strategisk styres egentlig norske offentlige etater og virksomheter?

Publisert   Sist oppdatert

Hvor strategisk styres egentlig norske offentlige etater og virksomheter?

Strategisk styring og ledelse er høyeste organisasjonsteoretiske mote i både privat næringsliv og offentlig sektor. Det avholdes seminarer og skrives bøker, mens det yngler i høgskolekurs og masteroppgaver. Ikke minst har spørsmålet om styring i offentlig sektor fått aktualitet i kjølvannet av 22. juli, hvor det er påpekt en mulig sammenheng mellom Politiets svake beredskap og en overdreven detaljstyring fra direktorat og departement. Spørsmålet er således hvor godt samsvaret er mellom den oppmerksomhet begrepet får og ledelsen av spesielt offentlig sektor i Norge. Hvor strategisk styres egentlig norske offentlige etater og virksomheter, ut fra de krav vi må stille til en styring som smykker seg med en slikt betegnelse?

For å svare på det er det antagelig på sin plass først å beskrive nettopp hva strategi og strategisk styring innebærer. Selve ordet strategi har sin opprinnelse på det militære område og går tilbake til antikken, til det greske strategos, som betyr general. Strategi betyr med andre ord ‘generalenes kunst’ eller ‘det som angår generalene’, det vil si hvordan militære maktmidler best kan utnyttes for å realisere politiske mål. Og det er vel nettopp ordets assosiasjonsskapende kraft til alvorlige spørsmål om krig og fred som forlener det med en evne til å høytideliggjøre alle slags gjøremål. Enhver virksomhet med respekt for seg selv ønsker i dag å kunne vise til en strategi – for ikke å snakke om en visjon – fordi det er med på å skape inntrykk av seriøsitet og langsiktighet. Hensikten med å raljere lett over denne tendensen er imidlertid ikke å påstå at militærsektoren bør ha monopol på strategibegrepet. Generelt kan strategi bety læren om sammenhengen mellom mål og midler på et hvilket som helst område: Altså hva som gitt visse mål vil være egnede midler for å nå dem. Med «midler» forstår vi da både innsatsfaktorene selv og metodene for deres anvendelse.

Men for å kvalifisere som strategi må en tilnærmelse til virkemiddelbruk likevel tilfredsstille visse minstekrav. For det første bør ordet forbeholdes problemstillinger som er både komplekse og vesentlige for utviklingen på den sektor det benyttes. Dette for å unngå den generelle forflating som følger av dagens tilbøyelighet til å bruke ordet ukritisk for å gi det trivielle høyere status. Dernest er det ytterligere tre betingelser som bør oppfylles for at styringen av en virksomhet skal kunne kalles strategisk, hhv

- at den er dynamisk, det vil si at den tar i betraktning at egne ønsker og intensjoner inngår i en vekselvirkning med andre aktørers strategi, og at dette, sammen med tilfeldighet og eksterne faktorer, påvirker hva som er mulig å få til

- at den er langsiktig, det vil si at den har samme tidsperspektiv som konsekvensene av de beslutninger den omfatter

- at den er helhetlig, det vil si at den omfatter alle de gjøremål eller saksområder som påvirker utfallet av den aktiviteten den søker å beherske.

Alt for ofte ser vi en bruk av ordet som ikke oppfyller disse betingelsene, for eksempel ved at det brukes synonymt med policy – altså beskriver hva vi selv ideelt sett ønsker å gjøre på et bestemt område, uten nødvendigvis å skjele til hvordan andre aktører og faktorer påvirker muligheten for å realisere målene. Andre ganger kan man støte på ordet brukt i sammenhenger hvor tidsperspektivet er så kort eller problemstillingen så avgrenset at det ville vært riktigere å snakke om taktikk enn strategi.

Spørsmålet er med andre ord hvordan strategisk styring og ledelse i norsk offentlig sektor kommer ut, dersom den holdes opp mot disse kriteriene. Da må det i tillegg presiseres at strategisk styring egentlig utøves fra to forskjellige nivåer og på to forskjellige måter. Det politiske nivå utøver åpenbart en form for strategisk styring i kraft av de beslutninger som tas av Storting og regjering. Ideelt sett skal det politiske nivå bestemme de ytre etaters oppgaver, prioriteringer og økonomiske rammer. Deretter bør det i hovedsak være opp til etatene selv å avgjøre hvordan de bør organiseres og drives for å sikre mest mulig effektiv bruk av ressursene.

Dernest utøver også forvaltningsnivået – altså direktorater og departementer i sin rolle som forvaltningsorganer, i motsetning til rollen som politisk sekretariat for statsråden – strategisk styring i kraft av de modeller for økonomi- og virksomhetsstyring som til enhver tid er på moten i forvaltningen[1]. Uttrykket ‘på moten’ er valgt med omhu, fordi vi her er inne på et felt som er preget av hvilke styringsmodeller som er organisasjonsteoretisk fasjonable til enhver tid. Felles for mange av disse er at de er utviklet for privat sektor; basert ikke minst på at produksjonen av varer og tjenester i et fungerende marked har et kvantifiserbart og ubestridelig effektivitetskriterium i form av en bunnlinje. Problemet oppstår når denne markedsorienterte tankegangen skal overføres til offentlig sektor og brukes til å måle effektiviteten i den måten samfunnets behov dekkes på, spesielt på øverste eller mest aggregerte nivå.

Denne artikkelen vil drøfte begge nivåer av strategisk styring, både den politiske og den byråkratiske, med utgangspunkt i forfatterens erfaringer fra fire og et halvt år som etatsjef i forsvarssektoren. Merk at begrepene styring og ledelse inntil videre brukes om hverandre som synonymer. Avslutningsvis skal det imidlertid gjøres et uhøytidelig forsøk på en begrepsmessig distinksjon mellom dem, nettopp basert på de mangler som hefter ved dagens form for strategisk ledelse i det offentlige.

Politisk styring

I teorien går det altså et prinsipielt skille mellom politikk og fag, der politikken gir oppgaver, prioriteter og økonomiske rammer, hvoretter det overlates til etatene å skape det best mulige resultat innenfor disse rammene. I praksis ser vi imidlertid at det politiske nivå ofte griper langt ned i det som ideelt sett bør være etatenes og etatsjefens faglige ansvar med det vi kan kalle ikke-strategiske enkeltbeslutninger. Ingen bestrider politikernes rett til også å ta andre hensyn i enkeltsaker enn dem en etatsjef vil legge vekt på. Men spørsmålet er altså hvordan dette påvirker styringen av sektoren som helhet når enkeltbeslutningene blir mange nok.

Som innledning til diskusjonen om politisk styring og ledelse kan det være hensiktsmessig å bruke et eksempel. Det er hentet fra forsvarssektoren, men kan enkelt overføres til mange andre offentlige etater og virksomheter. En konsekvens av den omfattende omstilling av Forsvaret de siste 10-15 år er et synkende behov for infrastruktur i takt med reduksjonene i selve styrkestrukturen. Det er åpenbart bruk for vesentlig færre baser og militærleire når for eksempel Hæren er redusert med mellom 80 og 90 prosent ved avvikling av 12 mobiliseringsbrigader som det ikke lenger skal utdannes soldater til. Avviklingen av mesteparten av mobiliseringsforsvaret har i stor grad vært sikkerhetspolitisk begrunnet, men nedskaleringen har også hatt en økonomisk begrunnelse ved at intet forsvarsbudsjett har kunnet holde følge med kostnadsutviklingen på militært materiell. En rasjonell omstilling har dermed krevet både en funksjonell balanse mellom styrker og infrastruktur, og en økonomisk balanse der strukturen ikke er større enn det som med de gitte budsjetter og under hensyn til kostnadsutviklingen, kan videreføres på sikt. Dette har ført til at det hvert fjerde år i forbindelse med fremlegging av en ny langtidsproposisjon om Forsvaret har vært foreslått fra Forsvarets side å legge ned flere leire og stasjoner for å bringe forsvarsstrukturen i både funksjonell og økonomisk balanse.

Disse forslagene er imidlertid alltid blitt moderert politisk, ved at de leirene hvor nedleggelse hadde medført en overskridelse av den distriktspolitiske smertegrense for stortingsflertallet, er blitt skånet. Men hva slags mekanisme trer da i funksjon? Så lenge Forsvaret tvinges til å opprettholde virksomhet i et etablissement, må det jo bruke penger på både drift og vedlikehold, herunder tilfredsstille krav fra mattilsyn, helsetilsyn, arbeidstilsyn og andre myndigheter som innebærer en jevn skjerpelse av kravene og tilsvarende økende kostnader. Disse kostnadene gjør det for det første umulig å bringe strukturen i økonomisk balanse som forutsatt, samtidig som ressursene til å fortsette å drifte og vedlikeholde reelt overflødig infrastruktur bare kan hentes fra styrkestrukturen i form av reduserte materiellinvesteringer eller redusert øvingsaktivitet.

Men enheter som hverken trenes eller får sitt utstyr modernisert, mister relativt raskt sin operative verdi, og må etter kort tid tas ut av strukturen. Hvilket selvfølgelig betyr at den funksjonelle ubalansen mellom styrkestruktur og infrastruktur blir enda større. Kombinert med en videreføring av gapet mellom kostnadsutvikling og budsjettutvikling har det ført til at når neste langtidsproposisjon skulle legges frem, måtte det enda mer dramatiske forslag om nedleggelser til, dersom både den økonomiske og funksjonelle balanse skulle ivaretas. Ved å vike tilbake for å ta upopulære beslutninger har politikerne med andre ord bragt seg selv i en situasjon hvor de må ta stilling til forslag som er enda mindre distriktsvennlige enn dem de sa nei til fire eller åtte år tidligere. De har med andre ord ikke villet erkjenne at de ved å si nei bare skyver problemet foran seg – et problem som i tillegg vokser mens de skyver.

Denne type beslutning feiler således i forhold til kriteriet for strategisk styring på alle tre punkter – den overser dynamikken i strukturproblemet, den har ikke det nødvendige tidsperspektiv, og den tar ikke i betraktning alle faktorer av betydning for forsvarsstrukturens utvikling. Det er rett og slett en lite rasjonell beslutning i enhver henseende, fordi også de distriktspolitiske konsekvenser på sikt blir mer negative enn de hadde behøvd å bli. Det er med andre ord ikke et eksempel på en legitim politisk beslutning der distriktspolitikken tillates å veie tyngre enn forsvarspolitikken. Det er bare et eksempel på at man av rent taktiske årsaker utsetter en vanskelig beslutning – altså det vi kan kalle antitesen av strategisk styring. Hvordan kan så denne lite strategiske adferd forklares i en tid hvor det er mer snakk om strategi enn noensinne?

Ved første øyekast er dette nok et eksempel på at det enkle, kortsiktige og populære til alle tider har vunnet over det mer kompliserte og langsiktig rasjonelle i politikken. Det kan likevel synes som denne tilbøyeligheten er økende i vår tid, og at årsaken til det er å finne i politikkens langsomme avideologisering. I Norge er motsetningene langs begge de politiske akser, både høyre-venstre aksen og sentrum-periferi aksen, åpenbart betydelig redusert i løpet av de siste par generasjoner, som følge av velstandsutvikling og urbanisering. Men partistrukturen har ikke holdt følge med denne utviklingen, og antall politiske partier er snarere høyere i dag enn den gang de økonomiske og sosiale spenningene var langt større. Som tidligere utenriksminister Bjørn Tore Godal en gang formulerte det: «I Norge er det flere partier enn de reelle meningsforskjeller skulle tilsi».

En naturlig konsekvens av dette er at partiene skal kjempe om de samme velgerne innenfor et meningsspektrum som er smalere enn før, når ingen lenger tror på «væpna revvolusjon», bedehuskristendom eller revitalisering av norrøne idealer som norm for samfunnsutviklingen. I dagens mediesamfunn betyr det i praksis en større vekt på symbol- og utspillspolitikk, der reelt sett små forskjeller må søkes forstørret gjennom politiske forstørrelsesglass levert av kommunikasjonsrådgivere og andre illusjonister. Partienes behov for å fremstå som de mest styringsdyktige og handlekraftige øker, men samtidig er risikoen stigende for at en mer troløs velgermasse vil straffe eventuelle feilgrep raskere ved i stedet å heie på konkurrenten i neste meningsmåling; for ikke å snakke om neste valg. I sum utløser dette en aversjon mot risikobetonte eller upopulære beslutninger der de positive virkningene først viser seg på sikt, til fordel for kortsiktige og populære utspill i enkeltsaker – utspill som i mindre grad tar hensyn til komplekse sammenhenger og langsiktige konsekvenser[2].

Denne effekten forsterkes av befolkningens stadig stigende forventninger til det offentliges evner som forsørger – forventninger som øker raskere enn selv veksten i en oljesmurt økonomi. Intet politisk parti måles lenger i forhold til dagens resultater, men derimot i forhold til morgendagens forventninger. Målestokken for politikernes evne til å imøtekomme disse forventningene er som regel hvor mye penger de bevilger for å løse oppgavene, eller helst hvor mye mer enn forgjengerne de bevilger. At dette sjelden sier noe om hvor effektiv ressursbruken er og hvilken behovstilfredsstillelse som kommer ut av det, blir i den daglige politiske brytekamp for innviklet. Da må kronebeløpet oftest gjøre nytten i stedet. Fordi det ikke er mulig å fullfinansiere alle løftene, oppstår det imidlertid et gap mellom retorikk og realiteter, der det politiske C-moment er å få det til å se ut som man bruker to kroner hver gang man bruker én. Dette gapet representerer en følbar underfinansiering av store deler av offentlig sektor, fordi den skjerpede politiske konkurranse gjør det til politisk selvmord å fortelle offentligheten at helsevesenet ikke vil kunne gjøre alt for dem, eller at alle som vil bo på den ytterste nakne ø, ikke kan regne med bro eller tunnel.

Fordi den fremste arenaen for denne kampen om velgernes gunst er mediene, vil som en naturlig konsekvens de fleste statsråder bruke mer tid sammen med sine kommunikasjonsrådgivere enn de gjør med departementsråd og embetsverk på en gjennomsnitts arbeidsdag. I løpet av fire og et halvt år som etatsjef opplevde undertegnede en rekke ganger at pressen gikk på statsråden for å få svar på spørsmål som var av rent faglig karakter. Da var det fristende å gå inn og foreslå at «dette spørsmålet finnes det ikke politikk i, statsråd. Send dem inn til meg, så skal jeg svare». Det hadde vært verd bortimot en årslønn å høre statsråden svare pressen på slike spørsmål at «det aner jeg ikke. Ikke interesserer det meg heller. Gå og spør forsvarssjefen». Når noe slikt likevel ikke skjedde, var det selvsagt fordi jeg tok feil og statsråden hadde rett, gitt den pervertering av politisk styring som utviklingen på mange måter innebærer. Alt er som følge av den blitt politikk, og følgelig er det alltid en politiker – fortrinnsvis vedkommende statsråd – som skal ansvarliggjøres. Ligger det ti pasienter på gangen på et av våre sykehus, er det helseministeren som må møte opp i Dagsrevyen. Gud nåde den statsråd som ikke kan stå frem og tilsynelatende svare på et hvilket som helst spørsmål mediene måtte finne det for godt å stille. Hadde forsvarsministeren agert som undertegnede hadde ønsket, hadde pressens irritasjon over en så nedlatende behandling antagelig ført til umiddelbare oppslag om både ansvarsfraskrivelse og arroganse. Ved neste halvårlige regjeringsbørs og karakterbok for statsråder kunne hun ha forventet hevngjerrige oppslag om «svak og utydelig statsråd, lar seg styre av generalene. Terningkast to». Mange kortsiktige og derfor lite strategiske politiske beslutninger kan med andre ord likevel sies å være strategiske – om ikke ut fra faglige og funksjonelle kriterier, så ut fra det politiske systems logikk, som tilsier at viktigere enn alt annet er å overleve politisk og beholde makten.

Det må likevel være et mål for god strategisk styring at den politiske tilbøyelighet til å ta beslutninger diktert av andre og gjennomgående mindre rasjonelle hensyn enn de faglige, reduseres – i det minste når både etatsjef og embetsverket i departementet er enige i sin anbefaling. Statsråder må selvsagt fortsatt ha anledning til å overprøve anbefalingene, men det spørs om ikke både sporbarheten og den politiske risikoen ved slike beslutninger bør forhøyes. Det kunne for eksempel gjøres ved å innføre en praksis som eksisterer i enkelte andre europeiske land, nemlig at departementsråden i slike saker utferdiger et eget notat der statsråden formelt gjøres oppmerksom på at en slik politisk beslutning vil være i strid med tilrådingen fra såvel den ytre etat som fra departementet selv. Dette notatet går så til vedkommende statsråd med gjenpart til nasjonalforsamlingen, det vil si at opposisjonen gjøres eksplisitt oppmerksom på hva som er i ferd med å skje. Det betyr at statsråden må gjøre regning med å skulle forsvare sin beslutning parlamentarisk og kanskje måtte svare på noen vanskelige spørsmål i den forbindelse. Hvis den politiske begrunnelse for å overprøve forvaltningen er god nok, vil det selvsagt ikke være noe problem. Det vil tvert imot være en anledning til å markere nettopp politikkens primat og et politisk eller ideologisk begrunnet standpunkt. Hvis beslutningen derimot er et utslag av mer personlige følelser, stemninger eller sym- og antipatier, vil vedkommende statsråd kunne risikere å skape problemer for eget parti og få forkortet sitt politiske liv betydelig. Bare at en slik ordning eksisterte, ville sannsynligvis føre til mer politisk edruelighet i en del sammenhenger – og dermed til at den relativt sjelden ville måtte tas i bruk.

En slik reform ville imidlertid innebære en viss risiko for politiske represalier overfor det som av mange statsråder nok ville bli oppfattet som et gjenstridig og uregjerlig embetsverk. Det ville derfor være naturlig å vurdere en ordning som også praktiseres i blant annet Storbritannia med sikte på å begrense den politiske ledelses innflytelse på embetsverkets tjeneste- og karriereutvikling i eget departement. Der ligger dette ansvaret for dette i sin helhet hos departementsråden ved statsministerens kontor, i egenskap av øverste sjef for «the civil service». Så lenge embetsmenn hos oss utnevnes av Kongen i statsråd er det rimeligvis vedkommende minister som må foreta selve utnevnelsene. Men embetsutnevnelser i departementene kunne baseres på en politisk uavhengig innstilling tilsvarende den vi i dag finner i domstoladministrasjonen for dommerutnevnelser. Det ville også gjøre det enklere å forflytte tjeneste- og embetsmenn mellom departementene, som ville motvirke uheldige konsekvenser av en for sterk identifisering med en enkelt sektor eller etat.

Forvaltningsmessig ledelse – mål- og resultatstyring

Når det gjelder den forvaltningsmessige eller byråkratiske styring og ledelse, er den som nevnt innledningsvis dominert av konsulentskapte ideer om hva som skal til for å effektivisere offentlig sektor. Utgangspunktet er hypotesen om at offentlig virksomhet er ineffektiv, fordi den mangler privat sektors incentiver for økonomisk effektiv adferd. Den styringsfilosofien for reform av offentlig sektor som vi kjenner som ”new public management”, består derfor av ulike mekanismer for å simulere privat sektors incentiver ved hjelp av forskjellige surrogater. Mest kjent og omtalt av disse mekanismene er den såkalte mål- og resultatstyring. Fraværet av en økonomisk bunnlinje og et overskudd som ubestridelig kriterium på måloppnåelse søkes erstattet av et antall styringsparametere som i sum forutsettes å være et representativt uttrykk for virksomhetens produksjon eller ytelse. Hver styringsparameter utgjør med andre ord et fragment eller en brikke i et større puslespill. I tillegg til å være tilstrekkelig mange til å ivareta alle de prosessene som inngår i produksjonen, skal parameterne helst være kvantifiserbare størrelser, for å sikre målingen størst mulig objektivitet. Metodisk har en slik tilnærmelse to alvorlige svakheter

- en aggregert og kvalitativ helhet kan ikke representeres eller avbildes som en sum av kvantitative fragmenter uten at det oppstår alvorlige avbildningsfeil

- avbildningsfeilen fører i neste omgang til at målingen påvirker aktørenes adferd på en annen måte enn den som gagner virksomheten som helhet.

Kritikken går med andre ord på både metodens validitet og dens bieffekter.

For å begynne med validiteten eller samsvaret mellom det man ønsker å finne ut og det man faktisk måler, så er teorien basert på en antatt sammenheng mellom ressurser, aktivitet og resultat. Her skal brukes nok et eksempel fra forsvarssektoren, men igjen vil alle kunne se analogiene med jernbaner, politi eller helsevesen. En ressurs – penger – muliggjør en aktivitet – flytimer – som produserer et resultat – kampklare jagerflypiloter. Ulempen er imidlertid at et antall kampklare jagerflygere ikke er noe sluttprodukt eller noe mål i seg selv. Det er bare en av mange små, kvantitative brikker i den kvalitative helheten som er Forsvarets sluttprodukt, som vi kaller avskrekkingseffekt eller forsvarsevne. Dermed er vi nærmest like langt, fordi summen av alle disse kvantifiserbare fragmentene ikke lar seg integrere opp til et presist og fullstendig mål på forsvarsevne. Det skyldes delvis at forsvarsevnen også avhenger av rene kvalitative egenskaper ved de ulike styrkekomponentene, som disiplin, moral, lederskap etc. Dernest finnes det ingen enhetlig eller felles målestokk for selv de kvantitative styrkeelementenes bidrag til helheten, etter som det vil avhenge av ytre omstendigheter knyttet til oppdraget, fienden, geografiske betingelser osv – omstendigheter som er unike i hvert enkelt sikkerhetspolitisk scenario.

Den relative betydning av hvert enkelt fragment i forhold til andre lar seg med andre ord ikke måle ut fra noe almengyldig og entydig kriterium. Vektingen av de ulike styrkeelementer i forhold til hverandre kan bare skje ved en skjønnsmessig gjennomsnittsbetraktning over hele det spektrum av oppgaver eller utfordringer som organisasjonen skal kunne møte. Men når det målbare bidrag til forsvarsevnen fra den enkelte lille bit av puslespillet ikke lar seg bestemme ut fra noen felles målestokk eller skala, er det følgelig heller ikke mulig å bruke det enkelte resultatmål til innbyrdes prioritering eller fordeling av ressursene. Det forblir et rent skjønnsmessig spørsmål om det bidrar mer til forsvarsevnen å kutte ned på antall jagerflygere og heller øke antall infanterister – både fordi svaret er situasjonsavhengig og fordi forsvarsevne uansett ikke lar seg måle presist. Det eneste målingen av verdikjeden ressurs – aktivitet – resultat kan brukes til, er dermed å måle relative forbedringer i produksjonen av ett og samme styrkeelement, i vårt eksempel trente jagerflygere. Når forvaltningsorganene på tross av dette har en ambisjon om å bruke et slikt verktøy i styringen av virksomheten, overstiger derfor ambisjonen verktøyets begrensninger.

Så er det selvsagt et særskilt poeng for Forsvaret at det ikke er vi selv som avgjør hvilken forsvarsevne – gitt at den var målbar – som hadde vært tilstrekkelig til å avskrekke hvilken trussel. Den relevante oppfatning av det ligger hos våre potensielle motstandere, som åpenbart ikke har tenkt å meddele oss sine løpende vurderinger på det punkt.

Dernest vil det nødvendigvis være slik at optimalisering av en kompleks organisasjons virksomhet i forhold til formålet vil kreve skiftende kompromisser mellom ulike hensyn. Balansering av de ulike innsatsfaktorer med sikte på det best mulige resultat vil innebære at det i noen sammenhenger eller til bestemte tider vil være riktig å prioritere hensyn A foran hensyn B, mens det i andre sammenhenger vil være omvendt. Men når organisasjonens samlede virksomhet flises opp til en sum av enkeltbidrag eller delaktiviteter der resultatet av hver enkelt skal maksimeres til enhver tid, går denne enkle og selvfølgelige sammenhengen tapt. Målfundamentalistene står i stedet hardnakket på at styringsparameterne A, B, C, D og så videre til Å alle skal ivaretas samtidig. Dermed overser de at delmålene ofte er gjensidig begrensende eller ekskluderende for å realisere sluttresultatet, og dermed står organisasjonen overfor en umulig oppgave når den ikke tillates å prioritere hvilke parametre som skal oppfylles på bekostning av andre.

Som debatten om Politiets beredskap etter 22. juli bekrefter, genererer mål- og resultatstyringen også et omfattende rapporteringsregime. Tatt i betraktning at denne rapporteringen bare i begrenset grad sier noe interessant om virksomhetens effekt, er dette en innvending allerede i utgangspunktet. Tar vi i tillegg hensyn til at rapporteringen etter hvert blir et mål i seg selv for byråkratiet, forsterkes den negative effekten. Interessen for å bruke rapportene til å forbedre arbeidsprosessene svekkes naturlig nok etter hvert som det viser seg at muligheten for å påvirke organisasjonens samlede effekt i liten grad lar seg påvirke av de forholdene styringsparameterne måler, nettopp på grunn av den avbildningsfeilen som verktøyet har. I stedet blir rapporteringsbokholderiet og kontrollen med at alle organisasjonsledd sender inn regelmessige rapporter et mål i seg selv – det blir på mange måter rapportbyråkratiets egen styringsparameter.

For de rapporterende underavdelinger oppleves dette som mer og mer frustrerende, og etter hvert går man også der over til å se på rapporteringen som en rutinemessig plikt og noe man er nødt til, men uten å ha noen forventning om at mottaksapparatet vil bruke rapportene til å forbedre deres hverdag. Gradvis forsvinnende illusjoner om verktøyets evne til å skape forbedringer fremkaller i stedet en tilstand av resignasjon der rapportregimet ruller videre nærmest av sin egen tyngde, uten annen effekt enn å gi et skinn av rasjonalitet og for øvrig forbruke tid og personellressurser.

Like interessant som å analysere svakhetene ved selve styringsverktøyet er det å studere hvilke dysfunksjonelle bivirkninger det har å trumfe gjennom bruken av det på tross av svakhetene. At det settes inn prestasjonsmålinger i en eller annen form vil jo alltid påvirke de forskjellige aktørene i en organisasjon – det er jo faktisk også meningen. Men når målingen ikke gir et representativt bilde av organisasjonens virksomhet, vil påvirkningen av aktørenes adferd nødvendigvis også bli en annen enn den forutsatte. For det første vil bevisstheten om hvor målingen settes inn, føre til at tid, oppmerksomhet og ressurser graviterer inn mot de fragmentene av helheten som måles, fordi aktørene selvsagt er opptatt av å score høyest mulig på sitt ansvarsområde. Men etter som det ikke er noen sammenheng mellom hvilke faktorer som er målbare og hvilke som er viktige, fører det til en overfokusering av kvantifiserbare resultater på bekostning av kvalitative størrelser som kanskje er av vel så stor betydning for resultatet som helhet. Det ligger jo i målbare størrelsers natur at de ofte er enkle og grunnleggende; det er derfor de lar seg redusere til et spørsmål om tellevariabler av en eller annen type. De aggregerte størrelsene derimot, de som sier noe om effekten av virksomheten på et høyere nivå, er nødvendigvis komplekse og nettopp derfor ikke målbare. Aktørenes ønske om å komme best mulig ut av målingene kombinert med måleinstrumentets innebygde skjevheter fører med andre ord til at ressursbruken i organisasjonen forskyves i en retning som er lite rasjonell i forhold til dens overordnede formål.

Dernest kommer at enkeltmenneskene i en stor organisasjon ikke uten videre har de samme interesser og preferanser som dem som gjelder for organisasjonen som helhet. Når det introduseres mekanismer som i prinsippet kan påvirke adferd, risikerer man med andre ord at aktørene justerer adferden i forhold til egne preferanser og ikke i forhold til organisasjonens – altså det vi kaller suboptimalisering. På dette området er Forsvaret særlig utsatt på grunn av et beordringssystem som i utgangspunktet er fornuftig, men som også innebærer at offiserer bare sitter en begrenset tid i for eksempel kommandostillinger på forskjellige nivåer. Det betyr at de har en åpenbar interesse av å ta beslutninger som har tilsynelatende positive konsekvenser på kort sikt, men der eventuelle ulemper eller negative konsekvenser for organisasjonen melder seg på lengre sikt – etter at de har overlatt stillingen til en etterfølger.

Forvaltningsmessig ledelse – horisontal samhandling

En annen trosartikkel i den moderne styringsteologi er såkalt horisontal samhandel, også kjent som internfakturering. Her er grunntanken at det skal skapes større kostnadsbevissthet i organisasjonen ved at de ulike enheter eller avdelinger må kjøpe tjenester av hverandre fremfor bare å rekvirere dem.

Det er liten tvil om at en slik mekanisme i utgangspunktet bidrar til å skape en annen og riktigere holdning til kostnadene ved å drive en virksomhet. For Forsvarets avdelinger, som har vært vant til at for eksempel bygningsmasse var noe som sto der, og ble stilt gratis til rådighet, har det utvilsomt vært skjerpende i stedet å måtte betale en kostnadsdekkende husleie beregnet per kvadratmeter til Forsvarsbygg[3]. Det gjelder ikke bare i forhold til de bygningene som allerede sto der, men også i forhold til trangen til å beholde det gamle når det ble bygget noe nytt og fint, fordi det kunne være «kjekt å ha». Ikke minst har en slik form for robust økonomisk oppdragelse mye for seg når det skal gjennomføres en kraftig og nødvendig omstilling av en større offentlig virksomhet. Spørsmålet er imidlertid om vi etter hvert er kommet i en situasjon der de uheldige bivirkningene av å simulere en markedsmekanisme i det som langt fra er noe velfungerende marked, blir større enn gevinstene. Her skal nevnes fire slike effekter som alle er merkbare til daglig i Forsvaret, og hvor det finnes klare paralleller i andre deler av offentlig sektor.

For det første vil det nødvendigvis være en kilde til ytterligere byråkratisering å skulle forestå den nødvendige fakturering av dagligdagse tjenester frem og tilbake mellom ulike deler av samme etat eller organisasjon. Riktignok baseres noe av denne samhandlingen etter hvert på rammeavtaler som dekker mye av den normale understøttelse partene imellom. Mye er også forenklet ved innføring av moderne datasystemer som reduserer det faktiske arbeid knyttet til fakturering av enkelttransaksjoner der disse fortsatt forekommer. Men slike avtaler skal selvsagt først forhandles frem og deretter følges opp løpende av et sentralt økonomistyringsbyråkrati i begge leire. Dernest kommer at svært mange leveranser i hverdagen fortsatt er såkalt transaksjonsbasert, det vil si fakturering og oppgjør skal foretas i det enkelte tilfelle mellom avdelingen og den lokale logistikkenhet. Kostnadene ved hele det apparatet som dermed er nødvendig er det neppe noen som har regnet på – aller minst med tanke på å fastslå om prisen overstiger gevinsten totalt sett ved en høyere kostnadsbevissthet i organisasjonen.

Den neste effekt som fortjener oppmerksomhet er følgene av at dette som nevnt ikke dreier seg om et fungerende marked. Forsvarets avdelinger er riktignok fristilt til å velge leverandør av både varer og tjenester så lenge det ikke er inngått sentrale rammeavtaler, men det hjelper lite så lenge leverandøren i de fleste tilfeller er monopolist. Dersom Forsvaret skal leie kontorer i Oslo sentrum, kan de selvsagt gå ut i markedet og velge. Det samme kan sies om enkelte sider ved for eksempel kjøretøyvedlikehold, der et sivilt merkeverksted vil kunne utføre vedlikehold på Forsvarets Mercedes feltvogner. Men det er ikke mer enn en tilbyder på vedlikehold av stridsvogner på Rena eller på utleie av kaserner i Troms innland, og det er denne situasjonen som dominerer bildet. Ordningens effekt i forhold til å oppdra brukerne av tjenester til større kostnadsbevissthet motvirkes med andre ord av leverandørenes mulighet for å velte sine kostnader over på kunden uten at det i praksis er mulig å kontrollere dette.

Det tredje momentet som skal nevnes, er annen- og tredjeordens effektene av slike ordninger – dem som ingen tenker på når ordningene innføres, men som likevel er høyst reelle. Følgende lille eksempel er hentet fra virkeligheten: I et skytefelt i Østlandsområdet hvor det kan være svært kaldt vinterstid, er det oppført et antall varmebuer der mannskapene under skyting kan oppholde seg i pausene, for å holde på eller få tilbake varmen. Varmebuene er imidlertid ikke, som tidligere, den lokale avdelings eiendom, men leies ut av Forsvarsbygg til avdelinger som bruker skytefeltet. I vårt eksempel krevet derfor forvaltningsmyndigheten betaling for både å låse opp buene og for det nødvendige strømforbruk til å varme dem opp noen timer. Dette dreier seg som man forstår, om reelt sett neglisjerbare kostnader, men regningen som ble forespeilet avdelingssjefen, var såpass langt over det selv den enkleste kalkyle tilsa var rimelig, at han takket nei. Skytingen måtte derfor gjennomføres uten noen mulighet for oppvarming mellom skyterekkene, på en dag som ganske riktig ble av det kaldere slaget. Alle som har vært i et skytefelt med en militær avdeling under slike forhold, vet imidlertid at når det blir tilstrekkelig surt og kaldt, vil det føre til at konsentrasjonen hos mannskapene gradvis forskyves fra å treffe det de skyter på, til å lure på hvordan de skal få tilbake varmen i fingre, tær og etter hvert resten av kroppen. Det blir etter noen få timer den type skyteøvelse der treningseffekten er så lav at det i Forsvarets sjargong kalles «konvertering av ammunisjon til støy og messing» (dvs tomhylser). Da nærmer vi oss poenget, som er at ingen regnet på hva de faktiske kostnader ved å åpne og varme opp et antall varmebuer var, sammenlignet med prisen på den ammunisjonen som i løpet av dagen ble skutt bort til ingen nytte.

De mest overbeviste tilhengere av systemet vil til dette svare at dersom avdelingssjefen ikke hadde råd til å benytte varmebuene, og disse var kritiske for å sikre utbytte av øvelsen, så hadde han egentlig ikke råd til å gjennomføre øvelsen på en hensiktsmessig måte. Han burde derfor ikke reist på skytebanen i det hele tatt. Det er åpenbart riktig i teorien. Men nettopp fordi det ikke er noe fungerende marked, og det dermed heller ikke er noen kontroll med prisdannelsen, vil konsekvensene i praksis være at systemet gjennomsyres av denne type dysfunksjonalitet. Dertil kommer at virksomheten ikke drives ensidig på økonomiske forutsetninger, men også påvirkes av andre drivere og premisser – for eksempel overordnede politiske prioriteringer. Det er eksempelvis ingen opsjon for en hæravdeling å sende hjem et antall vernepliktige med den begrunnelse at man ønsker å frigjøre en kaserne for å redusere husleien til Forsvarsbygg. Det er med andre ord ingen sammenheng mellom de kostnadsreduksjonene de økonomiske incentivene fører til, og de kostnadene som likevel påløper som en konsekvens av at en viss virksomhet skal og må utføres uansett. Jakten på et økonomisk styringssystem som er så fullkomment at det tar vare på alle slike effekter, forblir etter undertegnedes vurdering en illusjon.

Det fjerde og siste momentet som skal nevnes, er det vi kan kalle den negative kulturelle effekt av å introdusere et virvar av splittende kunde-leverandør forhold tvers igjennom en organisasjon som ellers er avhengig av en sterk fellesskapsfølelse og en kultur der alle står samlet om å gjøre sitt ytterste for å nå et felles mål. Selv om dette gjelder i ekstrem grad for Forsvaret, vil også det ha paralleller i annen offentlig virksomhet. Mulighetene for å skape fellesskapsfølelse, samhold og det som i militær sjargong kalles korpsånd, reduseres systematisk ved innføringen av en «dem og oss»-holdning som naturlig følger av en slik form for økonomisk samhandling, for ikke å si konkurranse. Hvorvidt logistikkapparatet skal stå på for at de stridende avdelingene skal lykkes, vil i mindre grad komme til å avhenge av at hele organisasjonen er besjelet av samme mål, og i større grad av om de betaler for tjenestene. Det er viktig å understreke at dette ikke skjer bevisst, og at det åpenbart ikke er intensjonen å skape slike interne skiller. Problemet er den ubevisste men fragmenterende effekt på organisasjonskulturen av å splitte opp en organisasjon i forskjellige resultatenheter ut fra økonomiske kriterier, når den i realiteten krever homogenitet og fellesskapsfølelse.

Konklusjon

Det er altså denne artikkels påstand at det er liten sammenheng mellom den oppmerksomhet som i dag vies strategisk styring og ledelse av norsk offentlig sektor, og den samme styringens strategiske kvaliteter når det kommer til praktisk gjennomføring. Årsakene til dette er å finne i så vel politikken og måten den fungerer på, som i de forvaltningsmessige systemer for styring av offentlige etater og virksomheter. De uheldige konsekvenser av dette kan variere fra sektor til sektor, men vil i prinsipp være gjenkjennelig i alle former for offentlig virksomhet. Som alltid når det offentlige beslutter seg for å gjennomføre noe, gjør man det imidlertid grundig. Tusenvis av byråkrater sendes på kurs for å lære om balansert målstyring, horisontal samhandling eller andre eksemplarer fra floraen av modeller innenfor rådende styringsteoretisk gruppetenkning. Derfra kommer de tilbake som overbeviste konvertitter til den nye lære. I noen tilfeller har styringsbyråkratiet fått et omfang som har gjort det mulig bortimot å skape seg en karriere på å forvalte kunnskapen om disse metodene og deres velsignelser. Dette gjør det nærmest umulig å få gehør for kritikk av ordningene, selv der kritikken kan underbygges av eksempler som nærmer seg det groteske hva dysfunksjonalitet angår. Byråkratiets vilje til å innrømme at systemet kan ha sine svakheter, går i beste fall så langt som til å medgi at man kanskje må forbedre enkelte måleparametere – aldri at tilnærmelsen har svakheter som gjør at man bør diskutere om den overhodet har noe for seg. Påpeker man at keiseren er naken, risikerer man med andre ord å bli arrestert for å ha bragt keiseren i vanry. I de sjeldne tilfeller hvor man greier å presse styringskirkens kardinaler helt opp i et hjørne, vil de normalt falle tilbake på tesen om pavestolens – i denne sammenheng Fornyings- og Administrasjonsdepartementets – ufeilbarlighet i lærespørsmål og vise til at «dette systemet er jo vedtatt». Til det er å si at de fleste politiske og forvaltningsmessige katastrofer har vært lovformelig vedtatt, uten at historiens dom er blitt noe annerledes eller bedre av den grunn.

Det er med andre ord innebygde svakheter i måten både politikk og forvaltning fungerer på, som gjør det vanskelig å rette på svakhetene – også der det er en erkjennelse av at alt ikke er som det skal. Et meget interessant eksempel på dette fikk vi i forbindelse med evalueringen av Politiets arbeidssituasjon ett år etter 22.juli-kommisjonens innstilling. Politikerne forsikret da at en rekke tiltak var gjennomført med sikte på å redusere detaljstyring og rapportering, mens landets politimestre kunne fortelle at deres erfaring var den motsatte. Forholdene var i det forløpne år blitt verre – ikke bedre. Hvordan er dette mulig? Det er antagelig mulig fordi påleggene fra politisk nivå til forvaltningsbyråkratiet om å forenkle styringsmekanismene bare utløser en energisk jakt på nye og forbedrete former for «målstyring». Det fører ikke til et selvkritisk blikk på hele mål- og resultatstyringsfilosofien. Intet byråkrati vil i slike tilfeller se det som en oppgave å sette spørsmålstegn ved sin egen grunnleggende måte å fungere på, langt mindre ved hele sin eksistensberettigelse. Det vil i stedet søke etter løsninger som innebærer en forbedring av det bestående system, men da på en måte som genererer mer aktivitet – ikke mindre.

Samtidig føler politikerne et sterkt behov for å kunne rettferdiggjøre en voksende statsforvaltning gjennom en eller annen form for måling av resultat, for i neste omgang å kunne vise til hva ressursene brukes til og hva som er oppnådd. Dette bidrar til at det er vanskelig, om ikke umulig, å nå frem med det synspunkt at kanskje det rett og slett ikke lar seg gjøre å måle effekten av tjenesteyting i offentlig sektor med et mål som er både aggregert nok til å være interessant, og presist nok til å være gyldig. Kanskje det ganske enkelt er slik at kvaliteten og dermed verdien av det som foregår innenfor helse- og omsorgsarbeid, forskning, undervisning, forsvar, rettspleie og andre offentlige oppgaver, unndrar seg alle disse mer eller mindre desperate forsøk på måling og kodifisering. Kanskje politikerne ikke kommer en objektiv sannhet på disse områdene noe nærmere enn til å akseptere presumptivt kvalifiserte personers beste faglige skjønn, og slå seg til ro med det. Kanskje statsadministrasjonen burde bruke kreftene på å sørge for at det er nettopp de faglig best kvalifiserte som kommer i de posisjoner hvor dette skjønnet skal utøves, og deretter lytte til deres anbefalinger. Det ville i så fall være en innrømmelse av det nåværende systems begrensninger og en erkjennelse av at det er forskjell på styring og ledelse i disse sammenhenger. Det er fristende å si at strategisk styring er den type detaljregulering av underlagte etaters virksomhet som utøves fra det strategiske nivå, det vil si departementer og direktorater, men som ikke er strategisk i sitt utgangspunkt – bare ufrivillig strategisk i sine uheldige konsekvenser. Strategisk ledelse er derimot den ledelse som utøves fra det samme nivå, men som tar konsekvensen av virksomhetens natur og egenart, og delegerer en større del av ansvaret fra dag til dag til det operasjonelle nivå og etatene selv. Måloppnåelsen vurderes langsiktig ved at resultatene får tale for seg på en annen måte, det være seg i kraft av hva befolkningen opplever direkte på kroppen som en almen forbedring av offentlig tjenesteytelse, det som kan avleses i form av internasjonal konkurranse og kvalitetsbedømmelse på området, eller på andre måter. For Forsvarets del vil våre alliertes vurdering av det norske forsvarets kvalitet kunne avleses med stor presisjon i frekvensen på deres anmodning om å få trene, øve eller operere sammen med norske enheter, i eller utenfor Norge. Vårt grunnlag for å kunne si at for eksempel norske jagerflygere eller norske spesialstyrker holder internasjonalt toppnivå er jo basert nettopp på denne type indikator – ikke på antall røde og grønne lys som kan avleses i en eller annen resultatrapport.

Det er likevel på sin plass å understreke at sammenlignet med mange andre land har Norge både hederlige politikere og kompetente embets- og tjenestemenn i statsforvaltningen. Hensikten med disse kritiske bemerkningene er derfor ikke å antyde at Norge er dårlig styrt i global målestokk, tvert imot. På den annen side er det ingen grunn til at vi skal slå oss til ro med at vi er bedre styrt enn notorisk vanstyrte land i andre deler av verden. Listen bør jo ligge høyere enn det, og sammenlignet med oss selv og vårt eget utgangspunkt må det være lov å si at det er rom for forbedring. Er det mulig å tro på en slik forbedring i måten offentlig sektor styres på i Norge, gitt hva slags krefter og mekanismer som påvirker styringen? Det er selvsagt lov å håpe, selv om det ligger snublende nær å minne om den gamle sannhet at pessimistene vanligvis får rett, selv om optimistene har det hyggeligere i mellomtiden.

[1] Forvaltning er åpenbart også et politikkområde i seg selv, men det skilles for denne artikkelens formål mellom forvaltning i betydningen byråkratisk styring, og forvaltningspolitikk – det vil si de politiske beslutninger og rammer for byråkratiet.

[2] En meget god analyse av de politiske styringsproblemene på øverste nivå i Norge er levert av Kåre Willoch i et eget essay, Kan Norge styres?, i boken «Utfordringer», Cappelen Damm 2004.

[3] Forsvarsbygg (FB) er forsvarssektorens bygg- og eiendomsforvaltning, og er organisert som en egen etat under Forsvarsdepartementet